21_LEG_240 - EMPD sur la création d’un fonds permettant l’exercice du droit de préemption de l’Etat au sens de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL) (3e débat).

Séance du Grand Conseil du mardi 25 juin 2024, point 13 de l'ordre du jour

Documents

• TM3 (21_leg_240) après 2e débat au GC
• Texte adopté par CE - EMPD création d'un fonds droit de préemption - LPPPL - publié
• Rapport de minorité de la commission - RC min 21_LEG_240 - Philippe Miauton
• Rapport de majorité de la commission - RC maj 21_LEG_240 - Pierre Zwahlen

Transcriptions

Il est passé à la discussion en troisième débat des articles modifiés en deuxième débat.

Art. 1. –

Nous avons trois points de divergence entre le premier et le deuxième débat. Nous allons aborder maintenant la question des objectifs prioritaires ; il y a encore la question de la présence aux séances de la Commission d’évaluation de la Direction en charge des opérations foncières et de celle en charge du logement, puis nous nous prononcerons également sur l’entier de l’article 4 supprimé en deuxième débat et qui concerne les compétences de la Commission d’évaluation.

Pour ce qui est des objectifs prioritaires, au deuxième alinéa de l’article 1, la version adoptée en deuxième débat est la suivante :

« Art. 1. – Al. 2 (nouveau) : En application de l’article 10 de la loi sur le logement, le Conseil d’Etat définit les objectifs prioritaires de l’exercice de son droit de préemption cantonal. »

La majorité de la commission vous invite à rejeter le deuxième alinéa. Les objectifs prioritaires sont une cautèle de plus pour restreindre ou autorestreindre le droit de préemption du Conseil d’Etat. Cette cautèle s’ajouterait à la représentation de la Direction en charge des finances qui a été ajoutée dans la Commission d’évaluation, et à l’élévation du quorum de cette même commission à 5 membres. Une autre cautèle supplémentaire au projet est la saisine de la Commission des finances dans le délai – peu réaliste – de 20 jours pour toute la procédure, alors que cette dernière commission sera mise sous pression par l’acquéreur et le propriétaire dès qu’ils seront convoqués par la Commission d’évaluation. Enfin, nous nous interrogeons, pour le moins, quant à la voie d’appel d’offres public ouverte aux investisseurs publics et privés, si l’Etat ne construit pas lui-même des logements d’utilité publique (LUP). 

La majorité de votre commission vous propose donc de choisir la version du premier débat, c’est-à-dire sans le deuxième alinéa, ce qui équivaut à la version du gouvernement.

Cet article 1, comme tous les autres, ne poursuit qu’un seul objectif. Il ne s’agit pas de cautèles, mais de passages obligés pour arriver à une seule vision : s’assurer que les objets préemptés de manière subsidiaire par l’Etat sur demande des communes concernées présentent véritablement un intérêt pour la politique de création de LUP. Il nous semble donc que l’article 1 tel qu’amendé et accepté en deuxième débat est la version que nous devons choisir aujourd’hui pour que l’ensemble de cette loi tende vers l’objectif d’une politique volontariste, ou du moins conséquente, lorsqu’il s’agira de choisir les objets.

Sans surprise, je vais vous demander de suivre le vote du Grand Conseil lors du deuxième débat et donc de voter l’amendement. Je rappelle succinctement que l’action de l’Etat obéit à une règle fondamentale : celle de la légalité, c’est-à-dire qu’il faut une base légale. Elle obéit aussi au principe de proportionnalité. Ainsi, si l’on veut que la commission qui est chargée de donner son avis, et ensuite la Commission des finances qui devra également donner son avis suivent une ligne de conduite, celle-ci sera définie dans la version du deuxième débat. Il me semble être la moindre des choses que le Conseil d’Etat – quelle que soit sa tendance politique – sache exactement ce qu’il entend faire avec le droit de préemption subsidiaire, pour que nous ayons une ligne claire de l’action de ce droit de préemption.

Par ailleurs, je ne pense pas que cela restreigne le pouvoir du Conseil d’Etat, puisque ce dernier peut avoir « un costume à sa mesure » avec cet amendement. Contrairement à ce qui a été dit tout à l’heure par le rapporteur de majorité, je ne crois pas que l’amendement Haury voté à l’article 3 limite encore le pouvoir du Conseil d’Etat, mais bien le contraire ; la composition de la commission a été largement simplifiée dans sa teneur et son quorum. En effet, il y a aussi eu des simplifications, et non uniquement des restrictions. Quant au montant, je rappelle qu’il peut aussi faire l’objet de prêts éventuels et qu’à ce moment-là, il sera évidemment plus important. Quoi qu’il en soit, je vous invite à soutenir cet amendement, bien inférieur à ce que nous aurions souhaité dans la première version du rapport de minorité, mais qui se veut totalement consensuel.

L’article 1 est accepté tel qu’admis en deuxième débat par 67 voix contre 62.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres. 

Celles et ceux qui soutiennent la version du deuxième débat (amendement de la minorité) votent oui ; celles et ceux qui privilégient la version du premier débat votent non. Les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, 66 membres se prononcent en faveur de la version du deuxième débat, 66 en faveur de la version du premier débat. 

L'article est accepté tel qu'admis en premier débat, le président ayant tranché en sa faveur.

*introduire vote nominal

Art. 3. –

Je vous propose de suivre la version du deuxième débat sur ce point, soit la version prévoyant la présence d’au moins un membre de la Direction en charge des opérations foncières et d’un membre de la Direction en charge du logement aux séances de la Commission d’évaluation. Cela nous parait être une meilleure formule, plus souple que celle du premier débat qui demandait la présence d’au moins chacune des entités qui la composent, soit cinq. Reste donc le quorum de cinq membres, mais la présence des membres des différentes directions nous paraît plus souple. En deuxième débat, vous avez adopté cette version à une large majorité et nous vous proposons de confirmer ce vote. La commission n’a pas eu connaissance de cet amendement durant les débats, mais il correspond à l’esprit dans lequel elle a travaillé.

L’article 3 est accepté tel qu’admis en premier débat par 69 voix contre 66 et 1 abstention.

Art. 4. – 

Je vous rappelle que vous avez supprimé cet article 4 en deuxième débat. 

La majorité de la commission avait approuvé cet article qui détermine les compétences de la commission d’évaluation. Personnellement, j’ai été convaincu par les propos de la présidente du Conseil d’Etat, mardi dernier : la suppression de l’article 4 donnera au gouvernement une meilleure marge de manœuvre au Conseil d’Etat dans le cadre étroit des 20 jours. Je crois donc à la version du deuxième débat, à la lumière de l’ensemble du décret modifié par notre Grand Conseil.

Je ne reviendrai pas sur les circonstances du vote lors du deuxième débat. Toutefois, je voudrais revenir sur les arguments avancés, notamment sur un premier article voté au sein de la commission qui prévoyait 8 LUP, nombre ramené ensuite à 4, puis enfin à zéro. A la lumière des propos de la semaine dernière, il faut être conscient que pour la création de projets par la préemption cantonale subsidiaire aux communes, il convient d’avoir un certain nombre minimum de LUP. Evidemment, on souhaiterait qu’il y en ait plus pour que les projets soient plus conséquents, mais je crois qu’un minimum de 4 est la meilleure solution, alors que zéro LUP laisserait la porte ouverte à des projets de taille tout à fait minime, voire ridicule à l’aune de l’Etat, qui doit choisir des projets stratégiques qui répondent à ce besoin important de notre société. Ainsi, je vous invite à choisir les conclusions du premier débat et donc à introduire à nouveau la version du premier débat et les compétences de la commission. 

Il est vrai que cet article 4, à son alinéa 2 lettre b, contient la question du nombre de LUP. Je répète que le nombre de 4 ne me paraît pas approprié, compte tenu de l’usage que l’on entend faire du droit de préemption – un usage d’ailleurs appelé des vœux de l’ensemble des personnes qui se sont exprimées devant le Grand Conseil pour soutenir activement une politique de construction, et de construction de LUP. Dont acte, puisque nous sommes au troisième débat et qu’il n’existe plus de possibilité d’amendement. Je veux dire que s’il y avait eu zéro, 2 ou 4 LUP, finalement cela ne change pas grand-chose.

Contrairement à l’opinion du rapporteur de majorité – opinion qui ne manque pas de me surprendre de la part d’un membre d’un organe législatif – j’estime qu’on ne peut pas se passer de l’article 4 puisqu’en tant que tel, il prévoit les compétences de la commission d’évaluation qui doit préaviser, et surtout communiquer aux parties les motifs de sa décision, selon l’alinéa 3. Même si nous regrettons que les amendements proposés par la minorité de la commission n’aient pas été suivis quant au nombre de LUP, j’ose espérer – je m’adresse ici à la conseillère d’Etat en charge du département – que le vote de mauvaise humeur, ou vote sanction, lors du deuxième débat sur l’article 4, soit entendu. Il faut que les réserves du Grand Conseil sur cette disposition et sur le nombre de LUP soient entendues, comme doivent aussi être entendus les propos de la minorité. J’espère vivement que les commissions chargées de préaviser nous entendent pour éviter de se lancer à la légère dans l’exercice d’un droit de préemption subsidiaire pour des objets qui ne comportent pas un nombre significatif de LUP. En conclusion, je vous invite à voter cet article 4 tel qu’il résulte du premier débat.

C’est amusant sur la forme mais grave sur le fond ! Si des votes de mauvaise humeur – auxquels vous avez sans doute participé, cher collègue Buffat – se transforment maintenant à l’inverse, cela semble supposer que la clairvoyance d’une majorité de ce Grand Conseil n’est pas encore tout à fait vérifiée. Je crois qu’il importe de savoir si nous entendons augmenter les charges et les difficultés, pour notre gouvernement, lorsqu’il s’agit de préempter en faveur de LUP pour lutter contre la pénurie de logements, ou si nous entendons encore édicter des procédures qui lui compliquent la tâche. A cet égard, une solution un peu plus légère importe. L’application de ce décret est déjà devenue suffisamment complexe, voire impossible. Je vous propose raisonnablement de suivre la majorité dégagée du deuxième débat, dans le respect de notre cadre légal, afin que le Conseil d’Etat puisse agir contre la pénurie d’habitations.

Non, mais ! J’aimerais m’adresser au rapporteur de majorité ! Non, ce que j’entends ne me fait pas rire du tout ! Comment pouvez-vous raisonnablement soutenir, en tant que rédacteur du rapport de majorité qui reprend intégralement l’article 4 du Conseil d’Etat, que la majorité que vous dites représenter soutient finalement exactement le contraire ? C’est en effet ce que vous venez de nous dire : vous soutenez la version du deuxième débat, c’est-à-dire la suppression de l’article 4, or ce n’est pas tout à fait ce que nous lisons dans votre rapport de majorité. 

J’estime qu’il faut être sérieux ! Depuis dix-sept ans que je suis membre de ce Grand Conseil, il n’est pas rare que des articles passent à la trappe en deuxième débat, que ce soit des amendements de la gauche, de la droite, du centre ou du milieu, peu importe. Cela fait partie du débat législatif, de l’ordonnancement et de l’organisation de notre Grand Conseil. J’invite donc simplement ce Grand Conseil à faire preuve d’un peu de sérieux et de cohérence : on ne peut pas rédiger un rapport de majorité sans aucun amendement à l’article 4, puis au troisième débat venir dire que l’on a changé d’avis et proposer de le supprimer, de le rayer ! Ce n’est tout simplement pas sérieux.

Les deux interventions de M. Buffat ne peuvent pas rester sans réponse, et je vais donc tenter de m’y atteler. Pour commencer, je rappelle que le rapport de majorité conclut majoritairement à l’abstention, en vote final sur ce projet de décret. Il faut donc tenir compte de cette réalité : nous nous occupons d’un projet qui n’a convaincu qu’à moitié, en commission. Et si l’on regarde attentivement le contenu de l’article 4, les notions les plus importantes – l’alinéa 1, par exemple, qui inscrit le droit d’être entendu – figurent déjà dans la LPPPL. En réalité, si l’on regarde point par point l’article 4, il ne contient de fait presque aucune notion qui ne figure pas déjà dans la loi. Il est donc possible de se rallier à l’opinion du rapporteur de majorité. Ainsi, simplifier cette loi est peut-être une bonne direction pour le Grand Conseil ; opter pour des lois plus courtes et plus efficientes. 

Je remercie M. Eggenberger pour ses propos pertinents. Il importe que le Conseil d’Etat puisse agir. Il dispose d’un délai restreint – vingt jours – pour s’y employer. Or, suite aux travaux de la commission d’évaluation, il doit non seulement se réunir et prendre sa décision, mais il doit encore saisir la Commission des finances. Un maximum de souplesse et de flexibilité est nécessaire. Il dispose d’une loi, pour cela – la loi sur le parc locatif – qui fournit déjà les dispositions essentielles. Alors nous pouvons aller de l’avant en assurant de la souplesse et de l’agilité au gouvernement.

J’entends que le Conseil d’Etat doit agir avec rapidité et fort d’une latitude de gestion. Or, on oublie que ce décret parle de la Commission d’évaluation. L’article 4 donne précisément à cette commission les moyens de pouvoir renoncer, ou non, à soutenir une demande des communes. En le supprimant complètement, aucune information ne sera donnée à ces communes quant à pourquoi et comment l’objet en question ne fait pas l’objet d’une acceptation ou pour quelle raison il a été refusé. Et, enfin, on se rend compte que sans l’article 4, la commission va agir dans son coin, choisir au doigt mouillé et ne transmettra pas annuellement au Conseil d’Etat un rapport sur les cas traités. Cela me semble donc quelque peu problématique pour la gestion de tels dossiers. Par conséquent, nous ne parlons pas du Conseil d’Etat et de la manière dont il pourra adjuger ou aller de l’avant dans ces éléments, mais de la manière dont la commission qui commence ses travaux doit prendre une décision et ensuite la transmettre au Conseil d’Etat. Nous sommes donc là en train de vider les responsabilités de cette commission au moment des choix de l’information qui s’adresse non seulement aux communes, mais également au Conseil d’Etat.

Ce débat est un peu confus. (Elle rit.) Je note que celles et ceux qui voulaient supprimer cet article souhaitent son maintien, et que ceux qui ont voté son maintien veulent sa suppression… Dans ces cas-là, back to basics ! Je rappelle donc que le Conseil d’Etat vous a présenté cette proposition d’article – celle qui ressort du premier débat – qui cadre l’action de la commission et du Conseil d’Etat, et je répète que si cet article n’existait pas, le droit de préemption pourrait tout de même s’exercer, mais sans les conditions supplémentaires prévues à cet article 4, étant entendu qu’effectivement, la plupart des points ressortent déjà de la loi. Disons que la version du premier débat est celle qui avait été préconisée par le Conseil d’Etat et par la majorité de la commission, puis par la gauche au deuxième débat et, si j’ai bien compris, par la droite au troisième débat.

L’article 4 est accepté tel qu’admis en premier débat par 76 voix contre 47 et 8 abstentions.

Le projet de décret est adopté en troisième débat.

Nous sommes arrivés à la fin du troisième débat. Je vous dois quelques explications pour la suite. Vous avez vu que nous nous sommes réunis tout à l’heure avec les chefs de groupe, parce qu’au vu du montant des investissements liés à cet exposé des motifs et projet de décret, nous aurions dû annoncer que le vote final devait se faire à la majorité absolue, selon l’article 102 de la Loi sur le Grand Conseil, et cela n’a pas été fait. En conséquence, un vote final qui serait potentiellement suffisamment serré pour que les absences jouent un rôle pourrait être « challengé » au niveau du droit du fait que cela n’avait pas été annoncé à l’avance dans l’ordre du jour. Des personnes absentes auraient en effet pu décider d’être présentes en raison du besoin d’un vote à la majorité absolue. Pour cette raison et après avoir discuté avec les chefs de groupe, qui se sont ralliés, et après avoir informé la conseillère d’Etat qui est également d’accord avec cette façon de procéder, le vote final aura lieu lors de la première séance de la rentrée. Cela permettra de pouvoir annoncer formellement un vote à la majorité absolue en amont de la séance et ainsi répondre à l’exigence de la loi, et éviter des recours qui pourraient bloquer le processus. En conséquence, nous ne procédons pas au vote final aujourd’hui, mais il aura lieu lors de la séance du 20 août, à la rentrée. En accord avec le président élu, les points de notre présent ordre du jour qui ne pourraient être traités aujourd’hui le seront à la rentrée, le 20 août, dans la mesure du possible.

Le débat est interrompu.