24_LEG_139 - EMPL Exposé des motifs et projet de loi portant modifiant partiellement de la loi du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA) (1er débat).

Séance du Grand Conseil du mardi 4 mars 2025, point 18 de l'ordre du jour

Documents

• Tableau Miroir PL LARA - Modifications de l'art. 28
• Texte adopté par CE - EMPL LARA - publié
• RC - 24_LEG_139

Transcriptions

La commission s’est réunie le 4 novembre 2024. Lors de cette séance, le Conseil d’État a présenté l’exposé des motifs et le projet de loi, en rappelant le contexte actuel de crise migratoire et la nécessité urgente de modifier la Loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA), dont la dernière version est entrée en vigueur en 2022, juste avant le déclenchement de la guerre en Ukraine. 

Le Conseil d’État et le directeur de l’Établissement vaudois d’accueil des migrants (EVAM) ont exposé quatre constats majeurs. Le premier concerne l’impossibilité de poser des constructions modulaires et temporaires sur des terrains commerciaux ou industriels. Le deuxième est lié à l’ordre d’utilisation des différentes solutions d’hébergement. Actuellement, il est nécessaire de recourir à tous les abris de la protection civile (PC) avant d’envisager d’autres types d’hébergement. Le troisième point porte sur la durée de la dérogation à la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC) − actuellement d’un an − renouvelable. Enfin, le quatrième constat est relatif à la possibilité de construire des infrastructures scolaires.

Lors de la discussion générale, la modification de la LARA a été globalement bien accueillie, avec un soutien pour la plus grande flexibilité qu’elle offrira au canton, lui permettant ainsi de réagir plus rapidement face aux défis. L’accent mis sur l’amélioration des conditions d’accueil a également été souligné. La commission a ensuite procédé à un vote sur divers amendements proposés par les commissaires présents. La discussion a été nourrie, et les modifications proposées concernaient principalement des ajouts ou des suppressions de termes.

Trois propositions ont finalement été acceptées :

1. L’ajout du terme « en priorité » pour l’installation ou la construction des centres d’accueil temporaire.
2. Le remplacement du mot « enfant » par « mineur », afin de clarifier la limite d’âge fixée à 18 ans.
3. L’ajout de la mention d’un lieu d’accueil de jour, doté d’un encadrement social adéquat.

Enfin, la commission a unanimement recommandé l’entrée en matière sur ce projet de loi.

La discussion sur l’entrée en matière est ouverte.

Je tiens à vous informer que le groupe Ensemble à Gauche et le POP soutient globalement cette modification de la loi, mais nous défendrons un amendement visant à l’améliorer. Selon notre proposition, il s’agirait de limiter au maximum l’hébergement des demandeuses et demandeurs d’asile dans des abris PC. En effet, nous considérons qu’un logement sous terre, sans accès à la lumière du jour, n’est pas une manière adéquate d’héberger des personnes qui ont dû fuir la guerre ou des persécutions. Les bunkers contribuent souvent à fragiliser des personnes déjà vulnérables en raison de leur parcours migratoire, notamment sur le plan de leur santé mentale. J’espère que vous accueillerez favorablement cette proposition. Pour le reste, nous soutiendrons les amendements acceptés en commission, notamment ceux qui permettent de prioriser l’hébergement dans des structures temporaires autres que les abris PC, ainsi que ceux visant à garantir que les personnes accueillies bénéficient d’un accompagnement en journée grâce à un lieu d’accueil de jour doté d’un encadrement social. Ces propositions constituent, selon nous, des améliorations significatives de la loi, et nous sommes satisfaits qu’elles aient été validées en commission.

Cette révision partielle de la LARA porte sur des modifications apportées à l’article 28 et est proposée afin de répondre aux besoins et enjeux actuels liés à la crise migratoire. Ces modifications, qui vous ont été expliquées par Mme la présidente de commission, sont une nécessité. Elles apportent un soutien précieux aux communes, notamment lors de la réalisation de projets de transformation ou de construction temporaire, tant pour l’hébergement que pour les agrandissements scolaires nécessaires en raison de l’afflux soudain d’enfants venus d’Ukraine. Les modifications de l’article 28 de la LARA, proposées par le Conseil d’État et amendées par la commission, sont cruciales pour le bon fonctionnement de l’EVAM et contribuent à améliorer les procédures. Les points 7 et 7bis, qui visent à établir de bonnes relations entre les communes et l’EVAM en organisant des discussions préalables sur les projets et lors de la mise en œuvre de l’ouverture de centres d’accueil temporaire, constituent un véritable atout. Dans l’ensemble, ces modifications de loi allégeront et accéléreront les procédures pour les communes, ce qui permettra de répondre plus efficacement aux besoins de l’EVAM, dans un esprit de coopération et de meilleure collaboration avec les entités concernées. Le groupe PLR suivra la commission et adoptera à l’unanimité cet exposé des motifs et le projet de loi modifiant l’article 28 de la LARA, ainsi que son entrée en matière, et vous invite à faire de même.

L’augmentation des demandeurs d’asile et la pression migratoire, notamment en raison du conflit en Ukraine, ont mis en évidence certaines faiblesses de la loi. Celle-ci manque de souplesse face à des situations extrêmes. Les dérogations à la LATC pour les aménagements provisoires d’appartements ou de structures scolaires permettront de mieux gérer ces afflux. La clarification de la temporalité et de ces dérogations est également à saluer. La suppression du mécanisme en cascade offrira également plus de réactivité et de flexibilité pour un accueil massif. Le groupe UDC acceptera donc la modification de l’article 28, mais ne soutiendra pas, en revanche, tout amendement visant à diaboliser encore davantage les abris PC. Ces derniers permettent en effet d’accueillir des personnes en difficulté, dans des conditions certes pas toujours idéales, mais tout de même plus sûres et réconfortantes que celles qu’elles ont dû fuir.

En tant que présidente de l’Union des communes vaudoises (UCV), je tiens à exprimer mon soutien à cette révision de l’article 28 de la LARA. Face à l’afflux massif et inattendu de demandeurs d’asile que nous connaissons depuis 2022, nos communes ont dû faire preuve d’une réactivité exemplaire pour garantir un accueil digne, tout en gérant des contraintes considérables en matière d’aménagement du territoire et d’infrastructures. Ce projet de loi répond à ces défis et intègre des améliorations essentielles, qui ont émergé des échanges au sein de la plateforme canton-commune. 

Tout d’abord, la suppression du mécanisme en cascade représente une avancée majeure. Jusqu’à présent, l’ouverture de structures temporaires n’était possible qu’après l’épuisement des solutions en abri PC. Or, il est bien connu que ces infrastructures souterraines ne sont pas adaptées aux familles, aux enfants et aux personnes vulnérables. Désormais, le canton pourra activer simultanément plusieurs solutions d’hébergement, offrant ainsi une plus grande flexibilité et une prise en charge plus adéquate des besoins réels des personnes concernées. Ensuite, l’assouplissement des règles d’aménagement du territoire facilitera la mise à disposition rapide de nouveaux sites. Le projet de loi prévoit des dérogations temporaires à l’affectation des zones constructibles, permettant, par exemple, d’installer des logements temporaires dans des zones d’activité. De plus, la durée des autorisations dérogatoires passera de 1 à 5 ans, prolongeable jusqu’à 8 ans, ce qui offrira une meilleure visibilité aux communes et réduira la pression sur l’hébergement d’urgence.

Un autre point essentiel concerne la scolarisation des enfants des demandeurs d’asile. L’arrivée rapide de nouveaux élèves a mis une pression considérable sur les infrastructures scolaires. Grâce à ce projet de loi, les communes pourront bénéficier du même cadre dérogatoire pour l’installation d’infrastructures scolaires temporaires, avec l’appui du canton. Cette mesure pragmatique facilitera l’intégration des enfants et évitera les blocages dans l’accueil de nouveaux élèves. Enfin, ce projet renforce la communication et la coordination avec les communes. Nous avons souvent constaté que l’information arrivait trop tard, ce qui compliquait l’adhésion des autorités locales et de la population aux projets d’hébergement. Désormais, l’EVAM sera tenue d’impliquer les communes dès le début des démarches, améliorant ainsi la transparence et la collaboration. Nous saluons cette approche équilibrée qui, tout en maintenant un cadre légal rigoureux, donne aux communes et aux cantons des outils plus efficaces pour faire face aux défis de l’asile. Je vous invite donc à entrer en matière sur ce projet de loi.

Nous accueillons aujourd’hui plus de réfugiés qu’au cours des années 1990. Parallèlement, nous assistons en Europe au plus grand mouvement de population depuis la Deuxième Guerre mondiale. Nous avons donc deux fois plus de personnes que jamais auparavant. Pourtant, les choses se passent relativement bien. Je tiens à remercier ici toutes les personnes privées qui ont accueilli des requérants d’asile ou des Ukrainiens. Je remercie également l’EVAM pour son engagement et les communes pour leurs efforts considérables. Un remerciement particulier va aux deux associations de communes qui collaborent avec le canton et avec l’EVAM pour trouver des solutions afin que la situation se passe le mieux possible dans ce canton.

C’est dans cet esprit que je salue les travaux de la commission. Cette révision est nécessaire ; elle nous donnera plus de souplesse et nous permettra de clarifier certains éléments, car personne ne peut prédire ce que l’avenir nous réserve. En particulier, que va-t-il advenir de l’Ukraine ? Est-ce que la guerre va se terminer bientôt ? Est-ce que les personnes ukrainiennes que nous accueillons pourront repartir prochainement ? Ou la situation va-t-elle se détériorer, entraînant l’arrivée d’un nombre encore plus élevé de personnes en provenance de l’Ukraine ? Nous ne le savons pas. Si l’on se fie aux prévisions du Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM), les estimations varient énormément. Nous, dans le canton, devons être prêts à toute éventualité, et cette révision nous permettra d’être mieux préparés. Je vous remercie pour votre soutien.

La discussion est close. 

L’entrée en matière est admise avec 2 abstentions.

Il est passé à la discussion du projet de loi, article par article, en premier débat.

Article premier. –

Art. 28. –

Nous commençons directement avec l’article 28, alinéa 2, lettre a, qui a été amendé en commission. Il a été ajouté le terme « en priorité » afin de clarifier l’essence de la loi, qui vise précisément à mettre l’accent sur la construction et l’installation des centres d’accueil temporaires, en priorité, plutôt que sur les préfabriqués. Ainsi, les abris PC seront considérés comme un dernier recours. Cet amendement a été adopté par 5 voix et 6 abstentions.

« Art. 28. – al. 2, lit. a : en priorité, faire installer ou construire des centres d’accueil temporaires ; »

Je vous invite à confirmer la décision de la commission, car je pense que cette précision est bienvenue. Elle clarifie l’idée que les abris PC doivent être un dernier recours, tandis que les centres d’accueil temporaires sont mieux adaptés. En effet, ces derniers offrent un accès à la lumière du jour et des conditions d’hébergement bien plus appropriées, notamment pour des personnes fragilisées par leur parcours migratoire. Par conséquent, je vous encourage à soutenir ce choix de la commission.

L’amendement de la commission est refusé par 63 voix contre 61 et 3 abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres. 

Celles et ceux qui acceptent cet amendement votent oui ; celles et ceux qui s’y opposent votent non ; les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, l’amendement de la commission est refusé par 65 voix contre 62 et 4 abstentions.

* insérer vote nominal

Il s’agit de l’article 28, alinéa 2, lettre b, où le mot « enfant » a été remplacé par « mineur ». Cette modification a été apportée pour clarifier la limite d’âge fixée à 18 ans. L’amendement a été accepté par la commission à l’unanimité, avec 8 voix pour, 0 contre et 3 abstentions.

« Art. 28. – al. 2, lit. b : ordonner l’ouverture d’abris de protection civile. En principe, les demandeurs d’asile ne doivent pas séjourner plus de six mois dans une telle structure. Les femmes, les enfantsmineurs et les personnes atteintes dans leur santé n’y sont en principe pas hébergés. »

C’est peut-être un détail, mais la notion d’« enfant » nous semblait moins claire que celle de « mineur », qui désigne précisément la tranche d’âge de 0 à 18 ans. Je tiens également à préciser qu’il ne s’agit pas ici de mineurs non accompagnés, mais bien d’enfants accompagnés d’un ou de parents. 

L’amendement de la commission est accepté par 77 voix contre 46 et 5 abstentions.

Comme annoncé lors de l’entrée en matière, je propose un amendement qui vise à limiter davantage le recours aux abris PC pour des durées supérieures à six mois et à éviter, dans tous les cas, d’y héberger des femmes, des enfants et des personnes fragilisées sur le plan de la santé. Avec cet amendement, il resterait possible, si aucune autre option n’est disponible, d’héberger des hommes en bonne santé dans des abris pour une durée maximale de six mois, ce qui nous semble acceptable en cas d’afflux massif de demandeurs d’asile dû à une crise internationale grave, comme celle que nous avons connue en 2022 avec l’invasion de l’Ukraine par le régime de Poutine. Toutefois, nous estimons qu’un délai de six mois est suffisant pour mettre en place un nombre d’hébergements, de centres d’accueil temporaires ou d’autres types d’hébergement plus adaptés. Passé ce délai, qui est déjà très long pour un logement dans un bunker, il serait possible d’héberger ces personnes dans d’autres types de lieux plus appropriés.

En ce qui concerne les femmes, les enfants et les personnes vulnérables, l’idée serait de les exclure systématiquement de l’hébergement dans des bunkers. Certes, cela nécessite de maintenir une réserve suffisante de solutions d’hébergement pour faire face à un afflux important, mais la préparation d’une telle éventualité relève de la responsabilité des autorités, selon l’adage : « gouverner, c’est prévoir ». Dans un canton riche et développé comme le nôtre, nous avons les moyens de le faire, et nous devons nous en donner les moyens. J’espère donc que vous soutiendrez cette version de l’amendement, qui limite un peu plus la marge de manœuvre de l’État quant au recours aux abris PC.

« Art. 28. – al. 2, lit. b : ordonner l’ouverture d’abris de protection civile. En principe,Les demandeurs d’asile ne doivent pas séjourner plus de six mois dans une telle structure. Les femmes, les enfants et les personnes atteintes dans leur santé n’y sont en principe pas hébergés. »

Cet amendement avait déjà été discuté en commission. La commission a estimé qu’il était préférable de conserver les notions de « en principe » afin de laisser au Conseil d’État une certaine latitude en cas d’afflux massifs ou de catastrophes naturelles, par exemple. Ainsi, le premier amendement a été rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention, et le second amendement a été rejeté par 8 voix contre 3.

Pour revenir sur les propos de M. Buclin, je tiens à souligner que ce ne sont pas des bunkers, mais des abris de protection civile équipés selon les normes en vigueur. Je doute que de nombreux membres à gauche de l’hémicycle aient eu une expérience militaire. Personnellement, ayant fait mon service militaire, je sais que ces infrastructures sont tout à fait correctes. Il est important de remettre les choses dans leur contexte : ces personnes viennent de situations de guerre, de catastrophes. Nous les accueillons dans des locaux parfaitement adaptés. Ils peuvent sortir à leur aise, et on parle principalement de leur offrir un endroit où dormir. Il faut cesser de parler de « bunkers » ou d’autres termes négatifs. Ces infrastructures sont aménagées pour recevoir ces personnes. Par conséquent, je vous propose de refuser cet amendement à l’article 28, alinéa 2, lettre b.

Nous inscrivons ici dans la loi une pratique actuelle du Conseil d’État, qui consiste à ne pas loger les femmes, les enfants et les familles dans les abris PC. Cependant, il est important de garder à l’esprit que nous pourrions nous retrouver dans une situation extrêmement difficile. Qui aurait pu prévoir la guerre en Ukraine ? Qui aurait imaginé que, du jour au lendemain, nous devrions presque doubler le nombre de personnes que nous accueillons ? C’est pourquoi le Conseil d’État souhaite conserver ce « en principe ». Si nous retirons le terme « en principe » de la loi, cela signifierait qu’en cas d’afflux massif, nous ne pourrions pas bénéficier de cette petite marge de manœuvre pour héberger des personnes dans des conditions acceptables, les empêchant ainsi de se retrouver à la rue. Que pourrions-nous faire dans ce cas ? Utiliser des salles de gymnases ou peut-être installer un village de tentes ? Il est crucial de penser à l’urgence extrême dans laquelle des gens arrivent du jour au lendemain, et que nous devons pouvoir leur offrir un endroit où dormir et être protégés du froid. Si la loi stipule clairement que vous pouvez utiliser tout ce qui est à votre disposition, à l’exclusion des abris PC, le Conseil d’État perdrait cette marge de manœuvre essentielle. Je vous remercie donc de bien vouloir laisser le terme « en principe » dans la loi, qui permet cette flexibilité uniquement dans des situations d’ultime recours, et garantit que les femmes et les enfants seront logés dans ces infrastructures uniquement lorsque toutes les autres options auront été épuisées. Je vous remercie de faire confiance au Conseil d’État sur ce point.

Je tiens à revenir sur l’expression de « bunker » que j’utilise, car elle a une signification particulière. En fait, c’est une expression qui a été utilisée par les principaux concernés, à savoir les demandeurs d’asile eux-mêmes. Il y a eu plusieurs mobilisations dans le canton de Vaud, notamment en 2014, où des requérants d’asile, en particulier érythréens, ont manifesté contre les conditions d’hébergement qu’ils jugeaient vraiment difficiles. Leur slogan principal était : « Stop bunker, we need fresh air » –Stop au bunker, nous avons besoin d’air frais. Il est important de prendre en compte le ressenti de ces personnes, qui ont très mal vécu le fait d’être logées pendant des mois dans des abris PC. Ces conditions sont, qu’on le veuille ou non, difficiles à supporter : des heures passées sans lumière, dans un environnement enfoui sous terre, avec un sentiment d’enfermement qui peut être très pénible. Cet amendement a justement pour but de donner écho à ces mobilisations qui ont marqué la vie sociale du canton.

J’ai effectué mon service militaire et séjourné dans des abris PC, et je ne le souhaite à personne. (Rires). Cela dit, je tiens à souligner que dans notre canton, nous avons les ressources nécessaires pour accueillir dignement des personnes, comme j’ai pu le constater moi-même dans le cadre de mes fonctions professionnelles en tant que Secrétaire romand de l’Organisation suisse des réfugiés, lors d’un afflux massif, notamment en provenance de l’ex-Yougoslavie au début des années 1990. Il faut raison garder, et il est impératif que les femmes, les mineurs de moins de 18 ans, ainsi que les personnes malades ou en situation de handicap ne soient pas logées dans des abris PC. Sur ce point, il est essentiel de soutenir l’amendement proposé. Je tiens également à remarquer que la formulation de l’ensemble de cet alinéa est quelque peu lourde, avec une accumulation de « en principe ». Il est donc nécessaire que nous établissions des règles claires pour organiser l’hébergement des personnes demandant protection dans notre pays.

Il importe de lire attentivement cet article 28, et plus particulièrement son début, qui fait référence à des « afflux massifs et inattendus de demandeurs d’asile ». Il s’agit de situations extrêmement particulières, où l’on fait face à un afflux soudain et massif de personnes cherchant refuge. Ce genre de situation, nous l’avons vécu en 2022 avec l’arrivée de nombreux réfugiés ukrainiens, ce qui nous a contraints à trouver des solutions d’urgence, qui ont notamment impliqué l’utilisation d’abris de protection civile. Le terme « en principe » est, selon moi, crucial dans ce contexte, car il permet, dans des situations imprévues, où un grand nombre de personnes arrivent en Suisse en raison de circonstances dramatiques dans leur pays d’origine, d’offrir un hébergement temporaire. Ce « en principe » permet ainsi de respecter la loi tout en offrant une réponse appropriée à une situation d’urgence. Je pense donc qu’il est essentiel de conserver ce « en principe », car il permet d’héberger des personnes dans le besoin. 

L’amendement Hadrien Buclin est refusé par 78 voix contre 39 et 9 abstentions.

Il s’agit de la troisième proposition acceptée par la commission, qui consiste à ajouter à l’article 28, alinéa 2, lettre b : « En principe, un lieu d’accueil de jour doté d’un encadrement social adéquat et mis à disposition ». Cet amendement a été approuvé par 6 voix contre 5 voix. La commission a estimé qu’il était crucial de pouvoir offrir un lieu d’accueil pour les demandeurs d’asile durant la journée, afin de favoriser leur réinsertion et, par là même, de limiter les risques de délinquance.

« Art. 28. – al. 2, lit. b : ordonner, en dernier recours, l’ouverture d’abris de protection civile. En principe, les demandeurs d’asile ne doivent pas séjourner plus de six mois dans une telle structure. Les femmes, les mineurs et les personnes atteintes dans leur santé n’y sont en principe pas hébergés. En principe, un lieu d’accueil de jour, doté d’un encadrement social adéquat, est mis à disposition. »

Je vous encourage à accepter cet amendement, car il est essentiel de préciser que, dans le cas où des personnes en situation de migration devraient être logées dans un abri PC, il est impératif qu’elles puissent passer leur journée dans un lieu d’accueil, un centre de jour. En effet, les abris de protection civile sont fermés durant la journée. Afin d’éviter que ces personnes ne se retrouvent désœuvrées, sans soutien et sans projet, un tel lieu, doté d’un accompagnement social adéquat, est indispensable. Il permet également de les orienter vers des cours de français et d’autres mesures d’intégration. D’un point de vue préventif, cela a un réel sens et contribue également à l’acceptation de la population, comme l’a souligné Mme la conseillère d’État. Le directeur de l’EVAM précise d’ailleurs que ces lieux d’accueil existent déjà lorsque les abris de protection civile sont utilisés, et qu’il est pertinent d’inscrire cette possibilité dans la loi, avec le mot « en principe » pour en faire une option et non une exigence. Cet amendement constitue un compromis raisonnable et je rappelle qu’il a été accepté en commission. C’est pourquoi je vous invite à le soutenir.

L’amendement de la commission est accepté par 64 voix contre 61 et 1 abstention.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres. 

Celles et ceux qui soutiennent l'amendement de la commission votent oui ; celles et ceux qui s’y opposent votent non ; les abstentions sont possibles. 

Au vote nominal, 65 membres se prononcent en faveur de l’amendement de la commission, 65 s'y opposent et 1 s'abstient.

L’amendement de la commission est refusé, le président ayant voté à son encontre.

* insérer vote nominal

Lors des discussions en commission, la question de la protection particulière des femmes et des personnes LGBTQ+ a été soulevée. Je m’étais alors engagée, comme l’indique la figure en page 8 du rapport, à rappeler clairement que les principes généraux de l’EVAM, qui visent à protéger les populations particulièrement vulnérables telles que les femmes ou les personnes LGBT, seraient appliqués lors de l’accueil de ces personnes. Cela inclut spécifiquement le cas des abris de protection civile, dans la situation de dernier recours dont nous avons parlé précédemment. Je confirme donc ici, devant l’assemblée, la position que j’avais exprimée en commission et qui figure en page 8 du rapport.

L’article 28, amendé, est accepté par 116 voix et 8 abstentions.

Les articles premier et 2, formule d’exécution, sont acceptés. 

Le projet de loi est adopté en premier débat.

Le deuxième débat interviendra ultérieurement.