22_LEG_195 - EMPL du GC modifiant la LGC et rapport sur la Motion Gérard Mojon et consorts au nom Commission des finances - Enveloppe financière d'une Commission d'enquête parlementaire, une compétence directe du plénum du Grand Conseil (22_MOT_16) (1er débat).

Séance du Grand Conseil du mardi 5 novembre 2024, point 38 de l'ordre du jour

Documents

• EMPL avec annexe de la Cidropol modifiant la loi LGC - Mise en oeuvre la motion Mojon au nom de la Cofin et Contre-projet de la Cidropol et RAPPORT de la Cidropol sur la motion Mojon

Transcriptions

J’avais proposé au Secrétaire général de préparer une présentation PowerPoint pour expliquer les enjeux de cette réforme, étant donné leur complexité et leur subtilité, avec notamment une motion déposée, sa mise en œuvre, et la gestion du contre-projet de la commission. Cependant, le Secrétaire général n’a pas montré beaucoup d’enthousiasme devant cette idée, souhaitant éviter que tous les députés s’engagent sur la voie du PowerPoint. Je vais donc devoir vous fournir une explication orale, et je vous prie de m’excuser par avance si elle prend un peu de temps.

Nous allons aborder les modalités de financement des Commissions d’enquête parlementaire (CEP) du Grand Conseil. Actuellement, il convient de rappeler qu’une CEP représente l’ultima ratio du Grand Conseil pour investiguer, établir des responsabilités et formuler des propositions, lorsqu’un événement d’envergure l’exige. Les principes de fonctionnement d’une CEP sont les suivants : elle s’organise librement, détermine les mesures touchant à la procédure et au personnel nécessité par ses recherches. Dès qu’elle est instituée, les autres commissions cessent de s’occuper des faits et responsabilités que la commission est chargée d’évaluer. En général, la Loi sur le Grand Conseil (LGC) lui confère des pouvoirs d’investigation quasiment illimités.

L’institution d’une CEP requiert une décision à la majorité absolue du Grand Conseil, sur requête de 20 députés, et après que le Conseil d’Etat a été consulté. Le Grand Conseil se fonde sur un rapport du Bureau, lequel propose deux décisions : d’une part, le principe d’instituer une CEP, et d’autre part, le périmètre du mandat de cette future commission, périmètre qui peut être amendé par le plénum. En ce qui concerne son financement, dès son institution, celle-ci doit rapidement disposer des moyens nécessaires à l’exercice de son mandat, lesquels sont définis par la commission elle-même. Aucun montant n’est inscrit au budget pour cet outil exceptionnel ; la procédure des crédits supplémentaires au budget du Grand Conseil est donc utilisée. Le budget du Grand Conseil ne comportant pas de marge de manœuvre pour absorber le coût d’une CEP – dans quel cas il incomberait au Bureau d’accorder le crédit supplémentaire – la seule solution pour financer cette commission d’enquête est de recourir aux crédits supplémentaires non compensés, comme prévu par l’article 36, alinéa 4, de la LGC. Ces crédits sont accordés par la Commission des finances (COFIN) sur proposition du Bureau. Au préalable, la COFIN est nantie du préavis du Département des finances. 

A ce stade, j’aimerais revenir sur les problèmes qui sont survenus lors de la CEP relative à l’Hôpital Riviera-Chablais (HRC), puisque l’événement est à l’origine des travaux qui nous occupent. J’aimerais préciser qu’il ne s’agit pas de mon avis propre, mais que je m’appuie uniquement sur le rapport de la CEP-HRC. Au chapitre 4.6.3 de ce rapport, la commission met en avant trois difficultés rencontrées dans ses interactions avec la COFIN pour mener à bien ses travaux.

Premièrement, durant la phase d’instruction, la COFIN est le seul organe qui a refusé de fournir les documents requis par la commission. Bien que ce point ne soit pas central ici, il révèle des tensions potentielles autour de l’institution d’une CEP. Ensuite, lors de la mise en place de cette CEP, la COFIN a dans un premier temps refusé d’octroyer un crédit supplémentaire non compensé, qui, je le rappelle, est le seul moyen de financer le travail d’une CEP. Elle a par la suite accordé un crédit supplémentaire non compensé, mais en réduisant de 38 % le budget demandé, soit une coupe de 330’000 francs par rapport à la demande formulée par la CEP et transmise par le Bureau. Ce n’est que dans un troisième temps que la COFIN a accepté d’octroyer l’intégralité des crédits supplémentaires non compensés demandés. Tous ces éléments ont retardé le début des travaux de la CEP de cinq semaines, ceux-ci ayant commencé en pleine période estivale, au lieu de fin mai.

Enfin, dans le même chapitre, la CEP dénonce des soupçons d’interférence personnelle de l’ancien conseiller d’Etat chargé des finances dans les discussions de la COFIN concernant le financement de la CEP. Tous ces éléments ont conduit la commission à formuler la recommandation suivante à ce sujet dans la conclusion de son rapport : « La COFIN s’est ingérée dans l’autonomie dont dispose la CEP, selon l’article 72 de la LGC, pour identifier les moyens d’instruction à sa disposition. Il convient de créer une base légale qui attribue au Bureau du Grand Conseil la compétence de fixer le budget d’une Commission d’enquête parlementaire sans possible interférence des autres commissions du Grand Conseil et du Conseil d’Etat. »

Cette proposition a été adoptée à l’unanimité par la CEP et n’a pas suscité de débat lors de son traitement au Grand Conseil. Je rappelle que le rapport avait été accepté par le plénum. Une semaine après cette acceptation, une motion a été déposée par notre collègue Mojon au nom de la COFIN, et celle-ci a été adoptée à son tour, presque à l’unanimité et sans débat au plénum. Reconnaissant que la procédure actuelle de financement d’une CEP posait problème et pouvait engendrer des conflits dans un contexte de tension, la COFIN a estimé que la meilleure solution serait de fixer une enveloppe financière au moment même où le Grand Conseil décide de l’institution d’une CEP. Cette demande constituait le point principal de la motion Mojon.

Dans le cadre de cette motion, le rapport du Bureau proposant une CEP au Grand Conseil inclurait également une enveloppe prévoyant les moyens à disposition pour que cette éventuelle commission d’enquête puisse remplir son mandat. Le Bureau devrait consulter le Conseil d’Etat sur son projet d’enveloppe, comme il le fait pour d’autres aspects, et obtenir un rapport écrit de la COFIN à ce sujet. Cette solution permettrait de régler la question du financement en amont, et elle garantirait également que le Grand Conseil puisse se prononcer en toute connaissance de cause au moment de décider d’instituer une CEP.

La Commission thématique des institutions et des droits politiques (CIDROPOL) a été chargée de mettre en œuvre cette motion. Elle a auditionné son auteur, le Bureau et le Conseil d’Etat, et a analysé les recommandations de la CEP-HRC, donnant lieu à de longues discussions. Tous étaient d’accord sur la nécessité d’éviter des tensions inutiles à l’avenir. Toutefois, la solution proposée par la COFIN a suscité plusieurs réserves de la CIDROPOL. La première de ces réserves est que, lorsque le Bureau, à la demande de 20 députés, établit un rapport pour proposer au Grand Conseil d’instituer une commission d’enquête, ce rapport et la discussion qui s’ensuit au Grand Conseil doivent se concentrer sur le principe de l’instauration de la commission et sur son périmètre d’action. Au dit stade, il est trop tôt pour aborder la question de l’enveloppe financière, qui doit être laissée à la commission d’enquête elle-même. Enfin, le Bureau, pour fixer une enveloppe budgétaire, ne pourrait s’appuyer que sur l’expérience des dernières commissions d’enquête parlementaire, comme celles de la BCV et de la CEP-HRC. Cependant, ces comparaisons ne sont pas nécessairement pertinentes, car chaque mandat et chaque sujet sont différents.

Deuxièmement, la proposition de la COFIN, selon laquelle la COFIN et le Conseil d’Etat donneraient leur avis sur les moyens alloués à la CEP, ne respecte pas deux principes de la loi : d’une part, que la commission d’enquête organise ses travaux comme elle l’entend et, d’autre part, que les autres commissions du Grand Conseil cessent de s’occuper des faits et responsabilités dont la CEP est chargée. Troisièmement, en plus de délivrer les crédits supplémentaires, la COFIN joue un rôle de surveillance. Il est donc presque certain qu’elle pourrait être impliquée dans les faits que la commission d’enquête doit examiner, ce qui poserait problème.

Quatrièmement, décider de l’institution et du mandat d’une CEP tout en fixant son budget pose le risque de créer des incohérences entre le mandat et le budget. On pourrait se retrouver avec un budget excédentaire pour un mandat restreint – ce qui n’est pas vraiment problématique – ou, au contraire, un budget insuffisant pour remplir pleinement le mandat. Enfin, même si le Grand Conseil fixe une enveloppe, celle-ci peut être épuisée, conduisant à de nouvelles demandes de crédits supplémentaires, et donc aux mêmes difficultés que celles évoquées précédemment. A la lumière de ces points, et conformément à la loi, la CIDROPOL propose une manière de mise en œuvre de la motion Mojon, tout en intégrant des garde-fous, ce qui relève de son autorité. En vertu de l’article 126 de la LGC, la CIDROPOL a décidé, à l’unanimité, de vous proposer un contre-projet inspiré des recommandations de la CEP-HRC.

Je m’exprimerai d’abord sur la mise en œuvre de la motion Mojon, puis présenterai le contre-projet de la CIDROPOL. Pour la mise en œuvre de la motion Mojon, nous intervenons principalement sur l’article 68 et par renvoi à l’article 36 de la LGC. Les principes proposés sont les suivants : au moment d’instituer une CEP, le Grand Conseil fixe une enveloppe financière à sa disposition. Celle-ci n’est pas établie par décret, pour éviter le risque d’un référendum, mais comme une enveloppe indicative, théorique, dans la limite de laquelle le Bureau peut accorder des crédits supplémentaires non compensés. Au-delà de cette limite, c’est la COFIN qui attribuerait les crédits supplémentaires non compensés.

Dans la première variante, où le Bureau accorde ces crédits, il consulterait au préalable la COFIN qui siégerait hors présence du Conseil d’Etat et du Département des finances. Ce principe s’appliquerait également dans le cas où la COFIN attribuerait les crédits supplémentaires non compensés. En d’autres termes, dans la version de la mise en œuvre de la motion Mojon, l’idée d’enveloppe budgétaire est reprise, avec la possibilité d’allouer des crédits supplémentaires non compensés, tout en veillant à éviter toute interférence du Conseil d’Etat et du Département des finances dans les travaux de la CEP. Quant au contre-projet de la CIDROPOL, il repose sur les principes suivants. Premièrement, il ne faut pas fixer en amont l’enveloppe budgétaire d’une CEP, car cela contrevient à l’indépendance garantie par la loi et peut engendrer des difficultés procédurales. Deuxièmement, le Conseil d’Etat, la Commission des finances et toutes les autres commissions du Grand Conseil ne doivent exercer aucune influence sur le budget de la CEP une fois celle-ci constituée, pour garantir la pleine autonomie de ses travaux. Troisièmement, le Bureau, en tant que principal organe chargé de mettre en œuvre la volonté du Parlement, est l’instance la mieux placée pour attribuer les financements nécessaires à une CEP.

Ces principes se concrétisent dans le cinquième alinéa de l’article 36 de la LGC, que nous proposons d’ajouter. A la suite des consultations menées, nous avons accepté d’introduire une disposition permettant à la COFIN de préaviser techniquement les crédits supplémentaires que le Bureau pourrait octroyer à la CEP. Cependant, ce préavis reste purement technique. Si la COFIN ne rend pas son avis dans le délai imparti par le Bureau, celui-ci pourra continuer le processus sans cet avis, ce qui permet de limiter toute interférence potentielle.

En résumé, de longs travaux ont été menés avec la CIDROPOL pour répondre à une problématique qui nécessitait véritablement une solution. Ce qui s’est passé dans le cadre de la CEP-HRC n’a satisfait personne : ni la commission d’enquête, ni la COFIN, ni le Conseil d’Etat, ni les différents acteurs impliqués. Plutôt que des conflits personnels, ce sont plutôt des frictions institutionnelles qui ont émergé. Notre objectif est donc de mettre de l’huile dans les rouages pour éviter ces frictions et, comme le mentionnait le motionnaire Mojon, d’éviter tout doute quant à des conflits d’intérêts ou des conflits de personnes.

Je rappelle les deux décisions du Grand Conseil : la première, soutenant la motion Mojon, a entériné l’idée d’une enveloppe budgétaire au démarrage d’une commission d’enquête, et ce, à l’unanimité. La seconde est la recommandation de la part de la CEP-HRC, qui propose une approche différente. Nous avons analysé ces deux textes comme visant un même objectif : résoudre ce problème et modifier la loi pour éviter les difficultés rencontrées. A la suite de nos réflexions, nous avons privilégié une approche innovante qui consiste à suivre la recommandation de la commission d’enquête HRC, estimant que c’est la meilleure solution.

Enfin, je le répète, la CEP doit rester l’ultima ratio du Grand Conseil pour enquêter sur des faits. Bien qu’ayant été personnellement opposé à la CEP-HRC, dès lors que le Parlement décide de lancer une enquête, cette démarche doit garantir aux députés l’indépendance totale nécessaire à leurs investigations. En conclusion, la CIDROPOL recommande à l’unanimité d’adopter le principe d’innovation. Entre la mise en œuvre de la motion Mojon et le contre-projet, la CIDROPOL vous propose à l’unanimité de soutenir le contre-projet qu’elle a élaboré.

La discussion est ouverte. 

Tout d’abord, je tiens à rappeler mes éventuels intérêts : j’ai présidé la COFIN, notamment durant les travaux de la CEP-HRC. Je remercie également la CIDROPOL pour le travail accompli. Comme l’a expliqué M. Démétriadès, cette commission a mené une réflexion approfondie sur le sujet. Bien que je n’adhère pas nécessairement à toutes les options retenues, je salue cet engagement.

J’aimerais maintenant aborder plusieurs points spécifiques sur lesquels je souhaite m’exprimer. Concernant la question de la décision de financement, la COFIN proposait que cette décision soit soumise directement au plénum, alors que la CIDROPOL suggère de la confier au Bureau. A mon avis, si l’on décide de créer une commission de l’envergure d’une CEP, il est alors logique que le même organe en accorde également les moyens nécessaires à son fonctionnement. On ne peut pas déléguer la décision d’instituer une CEP à une instance et en confier le financement à une autre. A mon sens, ce sont deux décisions cruciales, qui devraient être prises par le même organe, le plus élevé – c’est-à-dire le plénum. Certes, fixer le montant exact pourrait s’avérer difficile, mais dans de nombreuses entreprises, il est courant de lier une décision à ses moyens, et je ne vois pas pourquoi le Parlement ne pourrait pas faire de même.

Pour ce qui est de la question des crédits supplémentaires, je partage pleinement la position de la CIDROPOL : il ne devrait pas s’agir d’un décret, mais bien d’un crédit supplémentaire. Reste à savoir qui devrait accorder ce crédit. Actuellement, la seule instance habilitée à attribuer des crédits supplémentaires, à partir d’un certain montant, est la COFIN. La CIDROPOL propose de transférer cette responsabilité au Bureau, arguant que cela éviterait des complications. Pour ma part, je constate que la COFIN représente fidèlement la composition du Parlement, avec 15 membres, soit 10 % des 150 parlementaires, et tous les groupes y sont représentés, ce qui n’est pas toujours le cas au sein du Bureau. Nous avons traversé des périodes où tous les groupes n’étaient pas représentés au Bureau. Et ici, nous nous basons uniquement sur 7 personnes au lieu de 15. Est-ce que cela évite les conflits ? Je n’en suis pas convaincu. Par ailleurs, je lis dans la proposition de la CIDROPOL que le Bureau, au moment de sa décision de financement, est lié aux besoins de la CEP. Alors, bien sûr, il est normal qu’il prenne en compte ces besoins. Mais dire que le Bureau est lié aux besoins de la CEP, cela sous-entend qu’il devrait lui accorder exactement ce qu’elle demande. Si le Bureau doit prendre des décisions, il me semble logique qu’il ait au moins une marge d’appréciation, plutôt que de jouer le rôle de chambre d’enregistrement.

Ensuite, se pose toute la question, comme l’a rappelé M. Démétriadès, de l’exclusion du Conseil d’Etat de l’ensemble de ces discussions. Personnellement, je ne considère pas que cette exclusion soit très judicieuse. En effet, le Conseil d’Etat est le seul habilité à engager l’Etat sur le plan financier. Si des documents doivent être signés ou des engagements pris, seul le Conseil d’Etat a cette compétence. Nous pourrions nous retrouver – même si ce n’est pas le cas aujourd’hui, mais nous légiférons pour l’avenir – dans une situation où l’Etat rencontre des difficultés de liquidités, ou qu’il doive recourir à un emprunt pour financer ponctuellement une CEP. Dans un tel contexte, exclure le Conseil d’Etat des discussions serait, à mon avis, regrettable.

Enfin, il y a la question des besoins supplémentaires, notamment en matière de crédits additionnels. Supposons qu’un crédit soit accordé à une CEP, mais qu’il s’avère insuffisant pour lui permettre d’agir. Dans le projet proposé, il reviendrait alors à la COFIN d’octroyer ce crédit additionnel, et nous retombons ainsi dans la problématique de départ : la COFIN devrait alors statuer sans la présence du Conseil d’Etat. Pourtant, en situation ordinaire, tout crédit additionnel passe uniquement par la COFIN ; je ne vois donc pas pourquoi elle devrait fonctionner ici d’une manière exceptionnelle.

Voilà donc quelques observations et réflexions sur les points qui nous sont soumis. En résumé, je vous propose d’adopter la motion COFIN selon la mise en œuvre proposée par la CIDROPOL, à l’exception de l’article 4, vous l’aurez compris, concernant la présence du Conseil d’Etat, qui me paraît essentielle. En revanche, les modifications aux articles 36 et 68 me semblent tout à fait acceptables. Je vous propose donc de ne pas entrer en matière sur le contre-projet tel que développé par la CIDROPOL.

Je m’exprime aujourd’hui en tant que nouvelle présidente de la COFIN, avec l’appui de la majorité de la commission. La motion liée à ce projet de loi émane en effet de la COFIN. Bien que cette motion ait été déposée le 10 mai 2022, lors de la législature précédente, elle a été prise en considération immédiate par le plénum le 15 juin 2023, au cours de la législature actuelle, ce qui n’est pas sans conséquence sur mon intervention.

Dans le cadre de ses travaux, la CIDROPOL a auditionné un membre de la COFIN de la législature précédente, soit son ancien président. L’actuelle COFIN n’a donc pas été consultée, bien que huit de ses membres, soit plus de la moitié, soient à l’origine de cette motion. Ainsi, la COFIN n’a pu discuter qu’une fois du rapport de la CIDROPOL finalisé. Sans m’attarder sur l’origine précise du texte, je note que certains éléments du rapport semblent émettre un jugement sur le fonctionnement de la COFIN. Or, c’est précisément en réponse aux problèmes observés que cette motion a été déposée.

Pour rappel, que demandait la COFIN dans ce texte ? Elle souhaitait qu’à l’avenir, lors de CEP, la décision sur le financement d’une CEP ne repose plus uniquement sur la COFIN. Dans cette proposition, la COFIN formulerait un préavis, lequel serait ensuite validé, comme pour le principe même de la CEP, par le Grand Conseil. La majorité de la COFIN reste donc réservée quant à la réponse de la CIDROPOL à cette motion, car celle-ci ne semble pas refléter l’esprit de la demande initiale. La CIDROPOL semble n’avoir écouté que les commissaires de la CEP, qui affirment, dans le rapport, que la COFIN a retardé les travaux en proposant de réduire le budget présenté. Sans dévoiler de secret de commission, je peux vous assurer qu’il est du rôle de la COFIN de veiller aux dépenses, et que certaines demandes ne peuvent pas être acceptées telles quelles.

Je n’argumenterai pas davantage, d’autant que la CIDROPOL a estimé que la préoccupation de la COFIN, bien que soumise au secret de commission, n’était pas justifiée, compte tenu du « faible montant » comparé au budget global. Cependant, afin de mieux partager son avis, la COFIN propose justement que cette enveloppe soit validée par le Grand Conseil à l’avenir. La majorité de la COFIN vous invite donc à suivre les principes de sa motion initiale : accepter la motion de la COFIN et le projet de loi qui en découle, comme souhaité, mais en l’amendant pour y ajouter des délais supplémentaires entre la décision et la validation du financement. L’enveloppe financière devrait être ainsi préavisée par la COFIN puis soumise au vote du Grand Conseil. Il est compréhensible que la CEP puisse ajuster son budget de fonctionnement, non pas lors du vote de sa création, mais dans les semaines qui suivent.

J’annonce d’ores et déjà des amendements visant l’article 68, alinéas 1 et 3 du projet de loi, ou à l’article 36, alinéa 5 du contre-projet.

Ce que nous allons voter aujourd’hui est le résultat d’un processus significatif, comme l’a rappelé M. Mojon plus tôt, et qui, selon moi, est une belle illustration du fonctionnement démocratique. Ce processus reflète en effet le travail des différents organes de notre Parlement qui se sont penchés sur des dysfonctionnements dans nos pratiques. L’objectif était celui de pouvoir effectuer le travail qui nous est confié dans les meilleures conditions possible. Je tenais à le souligner dès le départ, car c’est un point central dans le débat d’aujourd’hui. 

Comme l’a rappelé M. Démétriadès, le projet soumis à notre vote vise à corriger certains défauts liés à l’attribution des moyens aux CEP. Ces défauts, qui ont été observés lors des travaux de la CEP-HRC, ont entravé le bon déroulement de ses travaux.

L’autonomie d’une telle commission doit être garantie dès lors qu’elle est mandatée par le Grand Conseil, conformément à la loi. L’enjeu est de s’assurer que les missions confiées par notre Grand Conseil puissent être remplies dans un environnement aussi sain que possible, ceci étant d’autant plus important que ces commissions sont constituées dans des contextes parfois tendus. Par ailleurs, un enjeu d’efficacité a été central pour la dernière CEP. Il est légitime d’attendre de ces commissions qu’elles avancent efficacement dans leurs travaux, et la proposition discutée aujourd’hui vise à résoudre ces problèmes ; ce qui nous semble absolument légitime.

Le groupe Ensemble à Gauche et POP soutient donc la proposition de principe présentée aujourd’hui, ainsi que le contre-projet élaboré par la CIDROPOL, ce pour plusieurs raisons. D’abord, ce contre-projet s’aligne au plus près sur les recommandations de la CEP-HRC, qui préconisaient d’attribuer au Bureau du Grand Conseil la compétence d’allouer ces crédits. Monsieur Mojon, bien que vous souhaitiez que la décision d’octroi soit prise au moment où le Grand Conseil vote le mandat de la CEP, il nous semble, comme vous l’avez évoqué, que cela intervient de façon prématurée dans le processus. En effet, la CEP ayant la compétence de s’auto-organiser dès ses premières semaines de travail, c’est à ce moment qu’elle peut évaluer plus concrètement les moyens dont elle a besoin pour accomplir sa mission. En votant une enveloppe budgétaire à l’avance, le Grand Conseil risquerait de prendre une décision sans avoir toutes les données en main, ce qui ne serait ni solide ni fiable.

Le contre-projet de la CIDROPOL garantit aussi que les décisions d’allocation des crédits soient prises en toute connaissance de cause, car le Bureau doit solliciter l’avis de la COFIN, et du Conseil d’Etat si nécessaire, tout en évitant de paralyser les travaux de la commission. Ce contre-projet assure en outre l’autonomie prévue par la loi pour toute CEP instaurée. Pour nous, le contre-projet constitue une amélioration concrète du fonctionnement parlementaire, tirant les leçons de l’expérience de la dernière CEP et intégrant les éléments soulevés par la motion de la COFIN.

Par conséquent, nous vous invitons donc à soutenir le contre-projet de la CIDROPOL.

C’est en mon nom propre et en tant que membre de la CIDROPOL que je m’exprime aujourd’hui. Vous le devinez, les avis sont partagés au sein du groupe PLR. Comme cela a été mentionné, cette motion a pour objectif d’éviter, à l’avenir, les tensions observées lors de la dernière CEP. Il est crucial, à mon sens, de s’écarter de l’émotionnel résiduel lié à cette dernière CEP, qui fut un moment important. Les collègues présents lors de la législature précédente peuvent en témoigner.

Je souhaite aussi rappeler que la CEP est l’outil le plus puissant dont dispose le Grand Conseil. Bien qu’elle soit rarement employée, le législatif doit pouvoir en faire usage sans subir d’interférences. C’est pourquoi, selon moi, la solution consistant à fixer l’enveloppe financière simultanément au mandat n’est pas idéale. A ce stade, le périmètre du mandat est encore en discussion au plénum et peut être amendé, y compris pour la partie financière, si celle-ci était proposée en même temps.

La solution proposée par le contre-projet de la CIDROPOL, qui consiste à financer la CEP par des crédits supplémentaires non compensés sous la compétence du Bureau du Grand Conseil, semble être la meilleure façon de garantir une véritable séparation des pouvoirs. Lors de la dernière CEP-HRC, une recommandation allait d’ailleurs dans ce sens, pour éviter toute interférence avec d’autres commissions et le Conseil d’Etat. Mon collègue, M. Mojon, a exprimé des réserves, qualifiant le Bureau de simple « chambre d’enregistrement ». Je laisse aux membres actuels du Bureau le soin d’apprécier la hauteur de ce jugement. Cependant, il est important de souligner que la CIDROPOL s’est fondée sur les recommandations de la CEP-HRC pour proposer ce contre-projet, qui est aussi soutenu par le Bureau du Grand Conseil.

Je considère toutefois essentiel que la COFIN soit consultée pour les crédits supplémentaires et qu’elle fournisse un avis technique au Bureau du Grand Conseil afin que ce dernier puisse bénéficier de son expertise. Ce contre-projet me semble donc équilibré : il respecte la séparation des pouvoirs tout en bénéficiant de l’expertise de la COFIN et des avis techniques des services transversaux de l’Etat. Pour toutes ces raisons, je vous invite vivement à soutenir le contre-projet de la commission.

Je tiens à commencer par déclarer mes intérêts. J’ai été membre de la dernière CEP-HRC et ai participé aux échanges avec la COFIN concernant les difficultés soulevées dans le rapport de la CIDROPOL, ainsi que dans celui, antérieurement, de la Commission HRC. Pour la CEP, il faut le réaliser : ces problèmes étaient réels. Comme l’indique le rapport de cette commission, les difficultés rencontrées pour obtenir les crédits nécessaires aux procédures et aux mesures d’instruction décidées ont retardé de plus d’un mois les travaux de la commission, ce qui a constitué un problème majeur. Ce retard, comme plusieurs l’ont évoqué avant moi, est d’autant plus problématique que, lors des travaux de la COFIN, un membre du Conseil d’Etat était présent – et pas n’importe lequel – puisqu’aussi personnellement concerné par les faits sous instruction par la COFIN. Cela met en évidence un grave problème dans la LGC actuelle, et il est donc clairement nécessaire d’opérer un changement.

La question est maintenant de savoir quel type de changement adopter et quelles compétences accorder. Il existe deux options : d’une part, laisser le Grand Conseil lui-même décider de l’enveloppe financière et, d’autre part, confier cette responsabilité au Bureau. Chacune de ces solutions implique des conséquences différentes. Si l’on suit le projet de loi de base, c’est-à-dire une décision prise par le Grand Conseil, la logique est claire : le Grand Conseil doit être conscient des coûts associés à une commission d’enquête et les valider. Toutefois, le problème est qu’au moment de la mise en place de la CEP, on ne sait pas encore quelles mesures seront prises par cette dernière. Si, plus tard, la CEP doit demander des crédits supplémentaires au Grand Conseil avec préavis de la COFIN, cela entraînera des retards considérables, ce qui est un vrai problème, puisqu’il s’agit de pouvoir fonctionner le plus rapidement possible.

En revanche, le contre-projet proposé par la CIDROPOL permet de garantir à la fois la célérité nécessaire aux travaux de la commission et son indépendance. Il est crucial de souligner, comme l’a mentionné notre collègue Gross, que l’indépendance de la CEP est essentielle. Actuellement, plusieurs articles de la LGC détaillent cette indépendance : l’article 68, alinéa 2, précise que la commission s’organise comme elle l’entend ; l’article 70 stipule que, dès son institution, toutes les autres commissions parlementaires cessent leurs travaux sur les mêmes objets. Enfin, l’article 71 affirme que la commission d’enquête détermine, conformément à son mandat, les mesures concernant la procédure et le personnel nécessaires à ses recherches, et à ce titre, ses fonds. Cela signifie que la commission d’enquête doit avoir la liberté de décider de l’enveloppe budgétaire dont elle a besoin. Bien que certains estiment que la COFIN représente l’ensemble des partis, il est essentiel de rappeler que la CEP fonctionne de la même manière, elle ne se limite pas à un ou deux partis, mais agit comme le miroir du Grand Conseil. 

En conclusion, il est impératif de confirmer l’indépendance d’une CEP, à la fois dans les mesures d’instruction et dans le financement de ces mesures. Toute autre approche risquerait de nuire à son efficacité et de créer des tensions inutiles. Fort de mon expérience au sein de la CEP, je vous invite à soutenir le contre-projet de la CIDROPOL et à adopter ce projet tel qu’il vous est présenté.

Comme plusieurs l’ont rappelé, je pense qu’aucun d’entre nous ne souhaite revivre les tensions de l’épisode HRC. A cet égard, la motion de la COFIN a soulevé un point pertinent, mais je crois que le contre-projet de la CIDROPOL – dont je fais partie – affine la manière dont l’enveloppe financière d’une CEP doit être déterminée. Là où la COFIN propose de fixer l’enveloppe financière dès l’institution de la commission, la CIDROPOL préfère que la commission d’enquête soit financée par des crédits supplémentaires non compensés et que ces crédits soient octroyés par le Bureau du Grand Conseil.

Cette approche garantit, selon nous, un fonctionnement optimal d’une CEP, permettant à son travail de se dérouler sereinement, sans interférences ou tensions, comme cela a été souligné par le président de la commission dans son rapport. Cela assure une autonomie maximale et un cadre démocratique respecté. Sous cet angle, je ne partage pas tout à fait l’avis de M. Mojon, bien que je trouve son argument intéressant. En effet, en séparant l’organe qui décrète l’instauration d’une CEP de celui qui en assure le financement, on permet à la commission de travailler dans un climat plus apaisé.

Je ne crains personnellement pas que le Bureau ouvre les vannes financières, puisque la tendance est plutôt à la retenue. Par conséquent, je rejoins totalement ce qui a été dit par Mme Dubois à ce sujet. De plus, il est important de souligner que le Bureau du Grand Conseil, contrairement à une commission, est un organe davantage institutionnel que politique. Cette distinction est essentielle. En tant qu’organe plus représentatif et plus institutionnel, il est moins susceptible d’être influencé par des débats passionnés et politiques, ce qui permet de garantir des décisions plus sereines. Enfin, concernant la tenue à l’écart du Conseil d’Etat dans ce processus, il est fondamental qu’il le soit, peu importe sa composition. Cela est d’autant plus crucial que la CEP doit pouvoir mener son investigation sur les actions passées de l’exécutif. Il est donc primordial de préserver une séparation des pouvoirs à ce niveau.

Pour toutes ces raisons, je soutiens pleinement le contre-projet de la CIDROPOL, et je tiens à vous informer que le groupe des Vertes et des Verts soutiendra également cette proposition.

J’étais membre de la dernière CEP, et ai donc vécu de l’intérieur les événements ayant mené à cette révision de la loi. Ainsi, je souhaite attirer votre attention sur quelques éléments. Tout d’abord, il est important de changer le fonctionnement actuel, et la solution que nous mettrons en place doit éviter de tels problèmes à l’avenir. Par problème, j’entends qu’une autre entité puisse limiter le travail de la CEP malgré son institution par le plénum lui-même. 

Plusieurs éléments influencent le budget d’une CEP : son mandat, le délai de remise du rapport, le nombre de membres la constituant, le nombre de séances, la méthode de travail et l’agenda choisi, ainsi que d’autres besoins particuliers selon l’objet d’étude de l’enquête, comme les locaux indépendants de l’Etat, l’informatique, les mandats externes et le secrétariat, notamment.

Une partie de ces éléments est d’ordre politique et est décidée par le plénum : institution ou non d’une commission, son mandat, son délai. Ces éléments peuvent être modifiés au cours des débats, comme cela a été le cas lors de l’institution de la dernière CEP. L’autre partie est plus organisationnelle et dépend fortement des décisions politiques du plénum. C’est pourquoi ils doivent être décidés dans un deuxième temps, une fois la décision finale du plénum connue. Le budget étant grandement influencé par ces éléments organisationnels, il doit être élaboré lui aussi dans un deuxième temps. Ainsi, la solution proposée par la motion Mojon ne me semble pas adéquate. Elle a l’avantage d’éviter qu’une autre entité ne respecte pas le vote du plénum, mais élaborer un tel budget à 150, en même temps que le débat sur la CEP elle-même – et alors que son mandat, le nombre de participants est encore inconnu – n’est pas la solution idéale. Un autre problème avec l’adoption du budget par le plénum, pendant ou quelques semaines après l’adoption d’une CEP, c’est la publicité des débats, et donc du budget. En effet, le travail de la CEP est hautement confidentiel. Si le budget et les comptes peuvent être rendus publics, c’est une fois le rapport publié. En outre, j’imagine mal comment nous pourrions discuter en plénum, à 150 membres, de manière confidentielle de la question des besoins de locaux autonomes, notamment.

Le contre-projet de la commission prévoit que le budget soit octroyé par le Bureau après préavis technique de la COFIN qui siège sans représentant du Conseil d’Etat. Cette option permet de traiter ces éléments organisationnels dans un deuxième temps, en consultation de la CEP instituée, ce sans pour autant laisser à l’une ou l’autre entité concernée la possibilité d’entraver les travaux de la commission. En effet, le Bureau est lié par la loi, qui stipule qu’il est « lié par les besoins de la commission d’enquête parlementaire », précision qui ne figure pas dans la version actuelle de la loi et qui a pu mener aux problèmes rencontrés. Ce contre-projet permet également de protéger le secret de la commission d’enquête en cas de besoin d’un crédit supplémentaire en cours de mandat. Si un crédit supplémentaire devait être demandé au plénum, il serait très difficile de garder la confidentialité sur les travaux de ladite commission. En conclusion, je vous invite à soutenir le contre-projet de la CIDROPOL.

Je tiens à déclarer mes intérêts : j’ai été vice-présidente de la CEP-HRC. Je ne serai pas longue, car mes anciens collègues ont déjà largement détaillé les enjeux auxquels nous faisons face aujourd’hui. Je tiens simplement à confirmer que la CIDROPOL a bien compris les problématiques que la CEP a rencontrées lors de sa création. Ces difficultés, comme cela a été rappelé, ont retardé le démarrage des travaux de la commission et tendu les relations au sein du Grand Conseil. Je partage également l’analyse de notre collègue Maury concernant le rôle du Bureau du Grand Conseil et sa capacité à adopter une perspective institutionnelle pour traiter ces questions. C’est pourquoi je vous invite à soutenir le contre-projet de la CIDROPOL, au nom de l’efficience d’une future CEP.

La motion de la COFIN met en exergue une question qui mérite d’être réglée. Il existe une véritable insécurité dans le fonctionnement de nos institutions, liée à des interférences potentielles, comme cela s’est révélé lors de la précédente CEP, notamment concernant l’attribution de son enveloppe budgétaire. J’avais omis de déclarer mes intérêts : j’ai été membre de la CEP et je suis actuellement membre de la CIDROPOL. L’unanimité des membres de la CEP a estimé que la COFIN a interféré dans l’attribution de son budget et que le Conseil d’Etat a exercé une influence dans ce processus. La discussion a duré plusieurs semaines, comme déjà mentionné, et finalement, la CEP a dû écrire au Conseil d’Etat pour demander les conditions d’utilisation des locaux proposés en séance de la COFIN, mais la réponse fut négative. Les locaux proposés ne pouvaient pas être utilisés, car pour des raisons de sécurité et de confidentialité, les locaux d’une CEP doivent être séparés du Parlement et offrir des garanties de confidentialité, notamment pour les auditions qui pourraient mener à des poursuites pénales. Les personnes qui se présentent devant la CEP doivent pouvoir y accéder sans être identifiées par des tiers, car elle possède un fonctionnement quelque peu assimilable à un tribunal. 

Quant aux locaux, lorsque le Bureau approche le Conseil d’Etat pour en identifier, il doit s’assurer que la Loi sur le travail soit respectée. A cet égard, les locaux proposés pour la CEP étaient borgnes, alors que la commission allait y siéger de longues heures. Pour se remettre dans le contexte, le Conseil d’Etat ne souhaitait pas la CEP : c’est le Grand Conseil qui en avait décidé son institution. Comme cela a été rappelé précédemment, une fois la CEP constituée, le Bureau doit mettre à disposition ce qui est nécessaire pour le bon déroulement des travaux, et non pas interférer. 

En ce qui concerne les finances, le risque est modeste, comme l’a souligné notre collègue, David Raedler. La CEP a toute liberté d’organisation, elle doit seulement communiquer au Bureau ses besoins en matière de ressources humaines, en toute transparence. Après mûre réflexion, la commission a estimé, à l’unanimité, qu’il fallait sécuriser le cadre légal autour de cette question. C’est pourquoi je vous invite à soutenir le contre-projet proposé aujourd’hui.

Je ne vais pas trahir des secrets de commission, bien que j’aie entendu cet après-midi des informations qui, à mon avis, sont relatives au cheminement qui nous a amenés à cette situation. La COFIN avait pour objectif de rationaliser les coûts et, finalement, ces derniers ont été ajustés dans cette direction, puisque les montants finaux correspondent assez bien à ceux anticipés par la COFIN ; la COFIN a ainsi effectué son travail de maîtrise des coûts. Accessoirement, il n’est pas nécessaire de solliciter l’aval du Conseil d’Etat pour obtenir les moyens idoines, car les sommes ne sont pas suffisamment importantes pour mettre à mal les finances de l’Etat. 

Enfin, j’avais omis de déclarer mes intérêts : j’étais – et suis toujours – membre de la COFIN. Ainsi, le Grand Conseil institue une CEP, en fixe le cadre et alloue les ressources nécessaires. Cela me semble une logique relativement simple et cohérente. En conclusion, je vous invite à soutenir la proposition de la COFIN, qui est une approche parfaitement raisonnable.

Je vais m’exprimer maintenant à titre personnel. Certes, en tant que membre de la COFIN, je dois sans doute souffrir d’un syndrome de Stockholm... Après avoir écouté l’ensemble des membres de la CEP – je me demande d’ailleurs s’ils ne forment pas une sorte d’amicale – car ils semblent bien s’entendre sur les critiques à orienter vers la COFIN, dont certaines me semblent excessives.

Madame Byrne-Garelli, vous affirmez que la COFIN a interféré dans le budget de la CEP ; mais aucunement ! La COFIN s’est simplement positionnée, comme cela lui a été demandé sur un budget proposé. Où est l’interférence ? Certes, la COFIN a décidé de revoir à la baisse le budget initial proposé par la CEP, mais je pense que c’était une bonne décision, puisque vous indiquez qu’un solde est resté. Cela montre que, grâce à notre réflexion sur ce montant, nous avons pu réévaluer les besoins en adoptant une gestion basée sur les moyens disponibles, plutôt que sur les besoins. Nous avons bien compris les exigences de confidentialité et d’autres aspects, mais cela ne justifie pas des demandes de moyens démesurés. Donc, non, il n’y a eu aucune interférence. La COFIN a simplement traité une demande de crédit supplémentaire dans le cadre de ses attributions, et même si elle a demandé une réduction par rapport à la proposition initiale, elle a agi conformément à ses compétences. La COFIN peut parfois aussi dire non au Conseil d’Etat, ce dont, heureusement, nous n’avons pas besoin de parler pendant des heures. C’est notre rôle, celui qui nous a été confié en début de législature, et c’est ainsi que nous agissons, en conformité avec la LGC et, selon les montants, la Loi sur les finances. Nous avons acté notre rôle de surveillance.

Enfin, je tiens à rappeler que cette motion et ces propositions viennent de la COFIN, qui reconnaît que le processus précédent n’a pas été optimal. Malheureusement, comme je l’ai entendu dans ce plénum, on entend beaucoup les membres de la CEP parler de leurs demandes de moyens, mais on entend beaucoup moins la COFIN, qui, semaine après semaine, examine et décide des demandes de crédits supplémentaires. Et, concernant l’idée que le Bureau agira plus rapidement que la COFIN pour l’octroi de crédits, je tiens simplement à rappeler que la COFIN se réunit en moyenne trois fois par mois, ce qui n’est probablement pas le cas du Bureau.

Les positions sont clairement divergentes, ce qui est tout à fait normal. Cela met en lumière un enjeu fondamental : nous souhaitons qu’une CEP puisse fonctionner de manière indépendante afin de garantir la transparence et l’efficacité de ses enquêtes. A mes yeux, la préservation de la responsabilité budgétaire, ainsi que la transparence des dépenses, est essentielle dans le cadre d’une CEP.

Faisant maintenant partie – mais pas au moment où ce dossier a été traité – de la COFIN, j’aimerais poser une question à la CIDROPOL. Avez-vous envisagé d’introduire un plafond d’office pour les CEP ? Par exemple, un plafond initial de 500’000 francs, et dès que vous auriez besoin de plus, activer la COFIN pour obtenir un crédit supplémentaire. Je ne sais pas si une telle proposition a été discutée. Pour ma part, je trouve que le contrôle exercé par la COFIN est intéressant. Pourquoi ? Parce qu’il me semble que la proposition que vous faites donnerait une liberté totale de gestion du budget de la CEP par le Bureau, et cela pose un problème en termes de gestion de l’argent du contribuable.

La COFIN a pour mission de contrôler l’utilisation des fonds publics et de garantir qu’ils sont utilisés de manière optimale. Bien sûr, il faut trouver un équilibre entre les dépenses nécessaires à la CEP. J’étais initialement moins convaincu, mais je pense qu’inclure le Conseil d’Etat dans la discussion permettrait de désamorcer certains problèmes en dehors de la CEP. Il est bien connu que l’ancien argentier – ou trésorier, c’est égal – du Conseil d’Etat était particulièrement pointilleux dans l’approche financière, il trouvait parfois des griefs – justifiés ou non – et il nous incombait de les accepter ou non.

Les risques de dépassements budgétaires doivent être pris en compte, et la COFIN sert de filtre à cet égard. Je pense que la motion Mojon, dans ce contexte, est intéressante pour maintenir un équilibre. Elle permet d’éviter un alourdissement excessif des tâches et des responsabilités du Bureau. C’est nous qui donnons le feu vert pour la mise en place de la CEP, mais la motion de M. Mojon, à mon avis, apparaît comme la solution la moins mauvaise. Elle n’interfère pas avec la transparence et l’efficacité d’une CEP.

Tout d’abord, je tiens à préciser que je fais partie de la CEP. Il a été dit que tout le monde avait déjà pris la parole, mais ce n’est pas tout à fait exact, car je ne m’étais pas encore exprimé. Si l’on remonte un peu dans l’histoire, qu’est-ce qu’une CEP ? C’est une situation extraordinaire. Par conséquent, au moment où le Grand Conseil décide de mettre en place une CEP, il est impossible d’avoir une vision parfaitement claire de l’étendue des besoins à venir. La motion de M. Mojon offre un cadre, mais il doit rester le plus flexible possible, car il se peut que, au fil des enquêtes, nous ayons besoin d’augmentations budgétaires rapides. Cela n’a pas été nécessaire lors de la dernière CEP, mais nous ne savons pas ce qui nous attend. Nous devons donc maintenir une grande souplesse. Je ne pense pas qu’en imposant des contraintes trop strictes ou en multipliant les commissions qui devront se prononcer, nous parviendrons à un fonctionnement plus efficace. C’est pourquoi je soutiendrai la proposition de M. Mojon.

Je déclare également mes intérêts, car bien que l’ensemble des membres de la CEP se soient déjà exprimés, je ne l’ai pas encore fait. J’aimerais seulement partager un point de vue pragmatique qui me gêne un peu dans les deux propositions, tant celle de la CIDROPOL que celle de M. Mojon. Il faut vraiment considérer l’aspect pratique des choses. Lors de la création de la dernière CEP, aucune enveloppe financière n’avait été allouée. Résultat, nous avons perdu un mois à attendre pour savoir si nous avions les fonds nécessaires pour démarrer notre travail. La proposition de la CIDROPOL est intéressante tout comme celle de M. Mojon. Mais il me semble qu’une piste plus efficace serait que, dès l’instauration d’une CEP, le plénum attribue un budget initial d’office permettant à la commission de commencer immédiatement ses travaux, avant de solliciter des crédits supplémentaires comme l’envisagent les propositions actuelles. Ce qui m’irrite, et je l’ai déjà dit à plusieurs reprises, c’est que ce n’est pas à la COFIN de décider des modalités. Dès qu’une CEP est approuvée, elle doit disposer des moyens financiers pour commencer à travailler dès le premier mois, sans perdre de temps. Par conséquent, je ne suis favorable à aucune des deux propositions. Je considère que le concept doit être changé. Je trouve passablement détestable ce jeu d’allers-retours « je te donne versus je ne te donne pas ». Il faudrait établir une approche différente, une troisième voie, qui permette à la CEP d’avoir les moyens nécessaires dès le départ pour travailler efficacement.

J’aimerais amener deux petites précisions. La première : je n’ai pas dit que le Bureau du Grand Conseil était une chambre d’enregistrement. Bien au contraire, j’ai précisé que si le Bureau se retrouvait simplement à suivre les demandes de la CEP, il finirait par devenir une chambre d’enregistrement, ce que je ne souhaite absolument pas ! Pour moi, le Bureau doit être en mesure d’apprécier la situation et de prendre des décisions. Il doit pouvoir ajuster les propositions et ne pas être uniquement dicté par les besoins et demandes de la CEP. Voilà ce que j’ai voulu dire.

Ensuite, si le Bureau peut présenter le cadre du mandat, dans un premier temps, et décider du financement, dans un second, le plénum pourrait en faire autant, c’est-à-dire fournir le mandat, puis quelques semaines plus tard, fournir l’enveloppe financière. Il n’y a rien dans la loi qui empêche cela. Cependant, sur le plan pratique, je reste convaincu – et je partage l’avis de mon collègue Lohri – que la décision concernant le mandat et les moyens nécessaires pour agir doit être prise simultanément.

Je souhaite confirmer un point soulevé par notre collègue Gross et en infirmer un autre. Oui, nous avons bien formé une amicale, mais non, le budget final de la CEP n’était pas au niveau du crédit que souhaitait attribuer la COFIN mais supérieur. En réalité, avec le budget initialement proposé par la COFIN, nous n’aurions pas pu mener nos travaux à terme. Imaginez alors les démarches qu’il aurait fallu entreprendre. Surtout, si nous avons su gérer nos dépenses de manière rigoureuse, ce n’est pas grâce à la COFIN, mais bien à notre sens de la responsabilité en tant que députées et députés. Comme vous, nous avons prêté serment, et nous honorons cet engagement avec la même rigueur.

Je tiens à rectifier un point. Le président et la vice-présidente se sont entretenus avec le Bureau du Grand Conseil pour construire le budget, mais ce dernier l’a été sur la base des expériences des deux précédentes CEP, celles de la BCV et des EMS, qui nous ont fourni des indications sur les ressources nécessaires. A l’époque de la CEP sur la BCV, il avait fallu tout concevoir de zéro : disposer d’un secrétaire général, de personnel, de locaux garantissant la confidentialité, ainsi que d’un fonds pour consulter des experts. Heureusement, la CEP que vous avez constituée – ou que le Grand Conseil d’alors a constituée – comptait parmi ses membres des experts en finances et en droit, ce qui nous a dispensés d’avoir recours à des consultants externes. Il convient donc de démystifier ce que vous pouvez imaginer. Nous avons été raisonnables dans nos demandes. 

Quant au contre-projet, je vous avoue qu’il ne me satisfaisait qu’à moitié, surtout en raison de la mention stipulant que « le Bureau transmet le projet de crédit supplémentaire pour préavis technique à la Commission des finances. » J’étais opposée à cette idée, mais mes collègues m’ont convaincue que c’était une solution acceptable. Alors, quand j’entends parler de « première », « deuxième » ou « troisième » voie, je pense qu’en réalité, nous avons déjà trouvé une troisième voie. Celle-ci intègre une ouverture vers la COFIN, qui doit répondre dans un délai imparti et peut formuler un avis, ce qui me semble raisonnable.

Je précise d’abord que je n’étais pas membre de la COFIN et je n’ai pas non plus siégé à la CIDROPOL, qui a examiné ce projet, ni à la CEP, ce qui me vaut de ne pas pouvoir appartenir à l’amicale ! Cela dit, je propose de nuancer un peu les termes employés ici : sans affirmer qu’il y a eu des interférences, nous pourrions dire qu’il y en a au moins eu l’apparence. En effet, certains ont eu l’impression que des décisions prises par d’autres interféraient avec leurs propres prérogatives, et cela dans les deux sens. La COFIN, s’appuyant sur les dispositions actuelles de la Loi sur les finances, s’est sentie contrainte, tandis que la CEP a eu l’impression que la COFIN cherchait à l’entraver dans la conduite de ses travaux.

Même la COFIN reconnaît aujourd’hui que ce système doit évoluer, puisqu’elle a elle-même déposé la motion défendue par M. Mojon, alors son président. La CIDROPOL a démontré, et je la remercie pour cela, que le principe actuel ne fonctionne pas, puisqu’il est impossible de décider du budget d’une commission d’enquête tout en laissant à cette même commission le soin de définir ses besoins financiers. Il y a là un problème de simultanéité évident à comprendre.

Dans les interventions des présidents actuels de la COFIN et de la CIDROPOL, il ressort clairement que tous s’accordent sur la nécessité d’un décalage temporel dans le processus. Il reste donc une seule question à trancher : qui doit valider ce budget en dernier ressort ? La discussion a permis des avancées, mais on semble être revenu en arrière en fin de débat. Si nous pouvions convenir au moins que le système actuel n’est plus souhaitable, et que le modèle simultané de la motion Mojon n’est pas praticable, il ne resterait alors qu’à déterminer l’instance décisionnelle finale. Personnellement, j’ai une préférence pour le modèle de la CIDROPOL, mais il est essentiel qu’un des deux modèles soit adopté, car nous ne pouvons pas maintenir le statu quo.

J’aimerais clarifier deux points. Premièrement, au sujet des questions d’ingérence évoquées, il faut comprendre que le problème entre la CEP et la COFIN a été unanimement reconnu par les membres de la CEP, incluant des représentants de tous les partis présents ici. Ce constat n’est dirigé contre aucun parti en particulier ni contre la COFIN ou le Conseil d’Etat. Il s’agit d’un simple constat : la mesure 6.2.2 du rapport de la CEP, adoptée par 17 voix sans abstention ni voix contraire, identifie cette ingérence comme une atteinte à l’autonomie de la CEP.

Ensuite, un second point, tout aussi crucial, porte sur le pouvoir décisionnel de la CEP. Le principe même de la CEP est de réunir des représentants de tous les partis pour mettre en œuvre des mesures d’instruction, après de longues heures de réflexion et d’analyse. Il est donc surprenant qu’après avoir établi ensemble une enveloppe budgétaire permettant de mettre en œuvre les mesures d’instruction, un contrôle a posteriori de la COFIN puisse juger cette enveloppe inappropriée sans avoir effectué les mêmes travaux d’analyse ni bénéficié de la représentativité élargie de la CEP.

La CEP établit son budget sur la base d’un plan d’instruction précis, fruit de dizaines d’heures de travail. Un contrôle a posteriori par une autre commission, sans réelle compréhension de ces décisions, est parfaitement inutile et ouvre la porte à d’éventuelles ingérences. Enfin, il est important de rappeler qu’une CEP – qui reste heureusement rare – a une mission particulière et fondamentale et doit bénéficier d’une autonomie que n’ont pas les autres commissions. Cette autonomie est essentielle et ne doit pas être compromise par des validations a posteriori. Il faut donc accorder sa confiance à la CEP elle-même pour gérer cette mission cruciale. 

Je ne souhaitais pas intervenir, mais puisque mon collègue Eggenberger l’a fait et que je partage en grande partie son avis, je me permets également de prendre la parole. Contrairement à lui, cependant, j’étais président de la COFIN lorsque nous avons dû organiser le sauvetage de cet hôpital. Nous avons alors travaillé dans des circonstances très particulières, en plein Covid, pour réunir les moyens nécessaires afin de garantir 55 millions de cautionnements permettant à cet hôpital de fonctionner. La bonne nouvelle, aujourd’hui, c’est que cet hôpital fait l’objet d’un suivi rigoureux, deux fois par an, par la COFIN et la Commission interparlementaire de l’HRC. Et encore mieux, cet hôpital se porte désormais remarquablement bien, ce qui est très satisfaisant. Par ailleurs, il y a une amicale et, franchement, je suis ravi de voir que les gens sont contents : quand ils le sont, moi aussi !

Cela dit, il est important de rappeler que, dans le cadre de ce texte, une motion de la COFIN avait demandé à se désengager de ce dossier, car il avait été éprouvant pour tout le monde. Interférence d’un membre du gouvernement ? D’autres membres du gouvernement ? D’anciens membres du gouvernement ? Sans doute. Mais nous devons maintenant tourner la page. Et sur ce point, je rejoins totalement mon collègue Eggenberger : il est temps de trouver une solution. Ainsi, une proposition de la COFIN recommande que le Parlement prenne les décisions, car il est, après tout, l’organe suprême en la matière. La CIDROPOL a également proposé une solution, mais après les longues heures de débat que nous avons eues cet après-midi, cela commence à devenir aussi coûteux qu’une CEP.

Je vous invite donc à avancer et à passer à un autre sujet. Croisons les doigts pour qu’il ne soit plus jamais nécessaire de lancer une nouvelle CEP, du moins pas dans la prochaine législature, ni même dans les deux suivantes. 

Il s’agit d’une modification de la LGC, une question qui concerne directement cette institution. Cela dit, le Conseil d’Etat a été consulté sur cette modification légale pour deux raisons principales. D’une part, il s’agit de déterminer qui doit être impliqué dans le processus décisionnel financier des CEP et d'autre part, dans quel processus financier ces dernières s’inscrivent. Il est essentiel de trouver un équilibre : d’un côté, garantir l’indépendance nécessaire des CEP pour mener leurs travaux et, de l’autre, veiller à ce qu’elles respectent les règles financières de l’Etat. En réponse à M. Raedler, la question n’est pas tant de savoir combien de mesures d’instruction seront nécessaires, mais plutôt de s’assurer que les dépenses respectent les normes financières de l’Etat. Cela inclut, par exemple, le coût au mètre carré des locaux ou les modalités de traitement des crédits supplémentaires non compensés. La position du Conseil d’Etat est très claire : les CEP doivent pouvoir fonctionner en toute indépendance pour remplir leur mission, avec des principes tels que la liberté d’organisation, des moyens proportionnés à leur mandat, l’absence de conflits d’intérêts, et des processus financiers transparents. Le Conseil d’Etat a toujours soutenu la nécessité de clarifier les rôles des différents organes du Grand Conseil concernant la mise en œuvre des CEP et de la définition de leur enveloppe financière.

Bien que le Conseil d’Etat ne puisse pas formellement soutenir le contre-projet de la CIDROPOL – et c’était l’objet de notre consultation – la position du Conseil d’Etat dans son ensemble est claire : l’Etat doit pouvoir disposer d’une vision d’ensemble de l’impact de l’enveloppe confiée à une CEP, tant sur les comptes du Grand Conseil que sur les crédits supplémentaires et les engagements de l’Etat. La nécessaire indépendance d’une CEP ne justifie pas, à elle seule, l’abolition d’un tel contrôle. D’ailleurs, ce type de contrôle existe également pour la Cour des comptes et pour le Contrôle cantonal des finances, qui sont des organes exigeant un haut degré d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Pourtant, ces organes ne sont pas exemptés du respect des règles étatiques et budgétaires de l’Etat, par exemple, en matière de crédits non compensés. C’est dans ce sens que le Conseil d’Etat soutient l’idée que la COFIN et le Département des finances doivent, d’une manière ou d’une autre, être impliqués dans ces discussions. Il ne s’agit pas de décider des mesures nécessaires ou de l’opportunité d’actions spécifiques de la CEP, mais plutôt de garantir que les règles budgétaires globales sont respectées. Dans ce sens, le Conseil d’Etat s’est prononcé en faveur de la garantie d’une vision d’ensemble de l’impact des enveloppes sur les comptes du Grand Conseil et sur l’ensemble de l’activité de l’Etat. De la même manière, le processus devrait permettre de vérifier que les standards et les normes en vigueur au sein de l’Etat sont respectés. Par exemple, une CEP ne saurait disposer de moyens divergeant fortement du cadre et des pratiques ayant cours à l’Etat, par exemple en termes de standards d’utilisation de locaux, en se soustrayant aux obligations de l’Etat employeur, ou en ne respectant pas les normes RH en vigueur, par exemple les grilles salariales.

Ainsi, il ne s’agit pas de débattre du fond ni de savoir si le Conseil d’Etat devrait intervenir pour limiter ou retirer des moyens à la CEP ; ce n’est absolument pas la question. Ce qui est essentiel pour nous, dans la solution que vous allez retenir, c’est de garantir que les règles soient appliquées et que cette standardisation soit respectée. Raison pour laquelle, le Conseil d’Etat n’a pas pu formellement soutenir le contre-projet de la CIDROPOL qui, d’une certaine manière, risquait d’exonérer la CEP des règles budgétaires applicables à toutes les autorités financées par les deniers publics, même si elle est indépendante du pouvoir politique. Cela étant dit, le Conseil d’Etat n’est pas opposé à une modification légale en la matière. Nous sommes favorables à un éclaircissement des rôles et responsabilités de chacun. Nous l’avons d’ailleurs clairement indiqué lorsque nous avons été consultés.

En conclusion et en résumé : oui à une modification légale, oui à une indépendance et une liberté de fonctionnement pour la CEP, mais en veillant scrupuleusement au respect des règles financières et des standards de l’Etat.

Le débat a été long, et nous avons été confrontés aux mêmes types d’enjeux lors de nos travaux à la CIDROPOL. D’un côté, la recommandation de la COFIN proposait, via une motion, d’instaurer une logique d’enveloppe financière. De l’autre, la recommandation de la CEP-HRC souhaitait confier au Bureau la compétence d’allouer les moyens de travail à une CEP. Nous avons avancé sereinement en suivant la ligne qui nous semblait la plus pertinente. Pourquoi ? Avant tout pour éviter que des tensions similaires à celles que nous avons connues ne se reproduisent, ainsi que pour concrétiser dans la logique de financement d’une CEP les cautèles et les garanties d’indépendance prévues par la loi. En effet, aujourd’hui, la loi accorde une quasi totale indépendance aux CEP, mais leur financement repose sur un mécanisme qui ne leur permet pas d’exercer cette indépendance de manière effective. Pour mieux comprendre, voici ce que la loi prévoit : elle garantit des moyens d’investigation illimités. En théorie, un inspecteur peut poser des questions à qui il veut, entendre qui il veut, établir des faits, et même formuler des accusations formelles. Mais, paradoxalement, il doit demander à ceux qu’il interroge – témoins, personnes appelées à fournir des informations, voire prévenus – les moyens nécessaires pour mener son enquête. Imaginez un instant une telle situation dans le cadre d’une enquête policière : un inspecteur demandant à un prévenu de financer son enquête. C’est tout simplement inconcevable et irréaliste.

La COFIN avait parfaitement compris la nécessité de sortir de cette situation, tout comme la CEP. Nous avons donc travaillé sereinement à trouver la meilleure solution. Cependant, la proposition de fixer une enveloppe budgétaire et d’organiser un débat en plénum avant même l’institution de la CEP pose des problèmes. Cela ne garantit pas l’indépendance effective de la commission, car elle n’existe pas encore à ce stade. Ce mécanisme présente également un réel risque d’incompatibilité entre le montant accordé et le périmètre de travail défini. On pourrait très bien délimiter un périmètre d’investigation, mais sans lui attribuer un budget suffisant, ce qui créerait de sérieux dysfonctionnements.

Une autre option a été envisagée : permettre au Grand Conseil de fixer les moyens financiers nécessaires après l’institution de la commission d’enquête parlementaire. Mais cette approche soulève également des difficultés majeures, comme l’a relevé la députée Pointet. Cela impliquerait que la CEP doive expliquer devant le Grand Conseil ses besoins financiers : pour enquêter sur qui, pour quelles raisons, et avec combien d’experts, dans quels domaines de spécialisation. Une telle procédure entraînerait un débat public au Parlement, totalement illogique, car il compromettrait la confidentialité des travaux de la CEP. De surcroît, ce mécanisme laisserait au Grand Conseil la possibilité, quelques semaines seulement après l’institution de la commission, de restreindre ses capacités d’action en lui refusant des moyens. 

Nous le répétons, l’objectif de cette révision et de ce contre-projet est de faire de la CEP un outil d’ultima ratio. Avant d’en instaurer une, il faut mener de longs débats et prendre une décision mûrement réfléchie. Mais une fois cet outil activé, il doit pouvoir fonctionner pleinement et dans une indépendance totale. Dès lors, comment garantir au mieux cette indépendance ? C’est la vraie question. Nous avons vu que le Grand Conseil ne constitue pas une solution appropriée pour accorder les financements. La COFIN pose également problème, car elle peut être concernée par le périmètre de l’enquête, ce qui est très probable puisqu’il s’agit d’une commission de surveillance. Quant au Conseil d’Etat, la question ne se pose même pas, et en disant cela je ne présume pas de la culpabilité de ses acteurs, mais par définition lorsqu’une enquête porte sur des responsabilités étatiques, demander des financements au Conseil d’Etat n’apparaît pas comme très judicieux.

Nous n’avons pas envisagé que la CEP puisse, par une innovation législative, décréter elle-même ses moyens. En revanche, nous avons opté pour la solution la plus logique pour garantir son indépendance : confier cette responsabilité au Bureau. Lorsque ce dernier assume cette charge, que la loi indique qu’il est lié par les besoins de la CEP, cela signifie que si le Bureau veut entraver le travail de la commission, cette dernière peut se prévaloir de cette disposition législative pour l’inciter à agir ou pour contester un refus, le cas échéant. L’objectif ici est clair : inscrire dans la loi l’essentielle indépendance de la CEP. 

La conseillère d’Etat a mentionné que le projet que nous proposons pourrait poser problème, notamment en ce qui concerne le respect des bonnes pratiques de l’administration publique, des grilles salariales, ou encore de l’utilisation appropriée des locaux. A cet égard, permettez-moi de souligner que, selon moi, le Bureau a toujours veillé à respecter ces exigences lorsqu’il a examiné les demandes émanant de la CEP. En tant que représentant du premier pouvoir du canton, le Bureau assume pleinement sa responsabilité de garantir une gestion adéquate des deniers publics. Il s’agit donc d’un faux problème. De plus, une CEP, qui reflète l’ensemble des partis de manière tout aussi équilibrée que le Bureau, dispose des compétences nécessaires pour évaluer les moyens indispensables à son travail. Si nous lui faisons confiance pour enquêter sur des dossiers souvent très techniques, nous pouvons également lui faire confiance pour déterminer les ressources nécessaires à ses investigations, tout en respectant les finances publiques et l’intérêt des contribuables. 

Par ailleurs, permettez-moi de rappeler qu’en 20 ans, nous avons eu seulement deux CEP. La dernière a coûté 800’000 francs. Et quel est le budget de l’Etat de Vaud aujourd’hui ? 12 milliards de francs. Comparons : une CEP, même avec un périmètre d’investigation très large, pourrait au pire coûter 5 millions de francs. Cet outil, exceptionnel par nature, n’a été utilisé que très rarement dans l’histoire de notre Parlement. Mais lorsqu’il est activé, il doit pouvoir fonctionner pleinement et sans entraves. Et son coût, rapporté au budget global de l’Etat, est négligeable, particulièrement si on le considère sur une période de 20 ans, où seulement 800’000 francs ont été dépensés ; il s’agit d’une somme dérisoire.

La vraie question est donc la suivante : estime-t-on que la CEP et le Bureau ont la capacité de garantir une utilisation judicieuse des deniers publics ? La CIDROPOL, à l’unanimité, pense que oui. De plus, le Bureau a également soutenu unanimement la réforme proposée par la CIDROPOL et vous recommande de soutenir le contre-projet. Il s’agit ici d’adopter une innovation importante lors de ce premier vote, puis de s’orienter vers le soutien à un contre-projet qui, dans les limites de nos marges de manœuvre législative, constitue selon nous la seule solution viable pour permettre à une CEP de travailler rapidement et dans une totale indépendance. Cela répond par ailleurs aux préoccupations soulevées par M. Lohri.

La discussion est close.

Selon l’article 132, alinéa 4, LGC « En présence d’un contre-projet du Conseil d’Etat, le Grand Conseil se prononce d’abord sur le principe de l’innovation envisagée. » En d’autres termes, je vous invite à voter en faveur de la motion Gérard Mojon ou du contre-projet par un oui. En revanche, si vous vous opposez au principe d’innovation, je vous invite à voter non. Ce dernier cas échéant, nos débats s’arrêteront.

Le principe d’innovation est accepté par 128 voix et 3 abstentions. 

Nous allons maintenant procéder à un vote d’aiguillage entre le projet de loi « contre-projet de la CIDROPOL » et le projet de loi « motion Mojon ».

Le projet de loi « contre-projet de la CIDROPOL », opposé au projet de loi « motion Mojon », est préféré par 75 voix contre 48 et 11 abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui préfèrent le projet de loi « contre-projet de la CIDROPOL » votent oui ; celles et ceux qui préfèrent le projet de loi « motion Mojon » votent non. Les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, le projet de loi « contre-projet de la CIDROPOL », opposé au projet de loi « motion Mojon », est préféré par 73 voix contre 51 et 9 abstentions.

* Insérer vote nominal

Il est passé à la discussion du projet de loi, article par article, en premier débat.

Art. 36. –

Comme annoncé, je dépose un amendement qui a été discuté dans le cadre de la Commission des finances et accepté par la majorité de cette dernière. Cet amendement a pour but de refléter la motion déposée par la Commission des finances lors de la législature précédente :

« Art. 36. – Al. 5 : Les crédits supplémentaires destinés à financer les travaux d’une commission d’enquête parlementaire ne sont pas compensés. Ils sont octroyés par le Grand Conseil Bureau, qui est lié par les besoins de la commission d’enquête parlementaire, pour toute la durée des travaux de la commission. Le Bureau transmet le projet de crédit supplémentaire pour préavis technique à la Commission des finances, laquelle siège hors présence du Conseil d’Etat, du Département en charge des finances et de leurs représentants. La Commission des finances rend son rapport dans le délai fixé par le Bureau. »

J’avais prévu de ne reprendre la parole que si un amendement était déposé. J’ai eu l’occasion de présenter la version de la CIDROPOL, mais je reviens sur cet article. Nous avons choisi le levier des crédits supplémentaires non compensés pour financer les travaux d’une CEP. Nous avions prévu qu’ils soient octroyés par le Bureau. Dans une logique d’indépendance, nous avons ajouté le fait que le Bureau était lié par les besoins de la CEP. Quand on dit « lié par les besoins de la CEP », cela signifie que c’est aussi être lié à la décision du Grand Conseil d’instaurer une Commission d’enquête avec le principe du mandat et son périmètre d’action. Nous avons prévu d’accepter le principe que le Bureau demande un préavis technique à la Commission des finances et une cautèle pour éviter que, dans le cadre de conflits interinstitutionnels, il y ait des blocages. Nous avons prévu que la Commission des finances rende un rapport dans un délai fixé par le Bureau. Et ce, pour éviter de donner un pouvoir de blocage ou de veto à une commission en particulier. Pour nous, il était aussi très important de faire en sorte que lorsque le Bureau demande un préavis technique à la Commission des finances, cette dernière doive absolument siéger en dehors de la présence du Conseil d’Etat et du département en charge des finances et de leurs représentants. En effet, je le répète encore une fois, une CEP doit être pleinement indépendante et elle va investiguer sur des faits et déterminer des responsabilités de personnes qui se trouvent potentiellement elles-mêmes au Conseil d’Etat, au Département des finances ou autre. Pour nous, il était vraiment évident d’éviter cette présence. 

En ce qui concerne l’amendement de Mme Gross, j’aimerais rappeler les problèmes que nous voyons à ce que le Grand Conseil octroie ces crédits. Madame Gross, avec votre amendement, passe-t-on par un décret, auquel cas il est soumis au référendum ? Vous voyez la facilitation que vous offrez au travail d’une CEP. Est-ce que vous traitez cette question ? Vu que ces crédits supplémentaires sont décidés par le Grand Conseil, quelle est la forme concrète ? Est-ce un décret ? C’est un problème non négligeable ; ce que vous évoquez pose un énorme problème de confidentialité. Même si le Grand Conseil travaillait à huis clos, il n’est absolument pas normal que la CEP vienne justifier ses besoins devant 150 personnes, alors qu’elle est censée travailler en totale confidentialité. De manière très pratique, il n’est pas normal que le Grand Conseil, qui a décidé de confier un mandat à cette CEP, puisse débattre et amender les montants demandés. Après une décision d’instaurer une CEP, le Grand Conseil pourrait prendre une décision en contradiction avec une de ses décisions précédentes, par exemple en allouant des montants qui seraient clairement insuffisants. Je vous rappelle que quand il y a eu ce conflit de financement entre la CEP et la COFIN, cette dernière a d’abord simplement refusé un crédit, crédit qui a finalement été accepté, mais avec une réduction de 38 % du montant demandé. Vous imaginez si le Grand Conseil venait à faire la même chose : refuser 330’000 francs à une CEP alors qu’elle débute ses travaux… Ce serait une entrave massive à son indépendance et à son fonctionnement. 

Pour toutes ces raisons, je défends le projet réalisé par la CIDROPOL – qui a été accepté par cette dernière à l’unanimité – et je vous encourage à refuser l’amendement de Mme Gross.

Cela a été dit par notre collègue Démétriadès, avec cet amendement, il faut bien se rendre compte que nous sommes en train de revenir au débat que nous avons eu auparavant : en effet, cet amendement correspond plus ou moins au projet Mojon, mais en moins bien, dans la mesure où l’on supprime la référence à la présence du Conseil d’Etat, du département en charge des finances et de leurs représentants. Au vu de la longueur du débat que nous avons eu cet après-midi sur ce sujet, si les clés du crédit de la CEP venaient à être entièrement données au Grand Conseil – indépendamment des questions de confidentialité, des questions politiques et des questions d’identification des mesures d’instruction – nous devrions probablement siéger jusqu’à minuit pour traiter d’un tel crédit. C’est totalement irréaliste de proposer cela, cela s’éloigne de la nécessité de célérité d’une CEP et de la nécessité de sauvegarder au mieux les deniers publics – au lieu de faire des séances inutiles du Grand Conseil. 

Dans ce contexte, je dois avouer que je ne comprends pas l’idée de revenir au débat que nous venons d’avoir pour essayer, par la petite porte, de redonner une compétence au Grand Conseil et de redonner une compétence au Conseil d’Etat d’être présent dans ces débats. Cela ne convient pas et, à ce titre, il faut donc rejeter cet amendement.

Sans parler des nouvelles complexités introduites par cet amendement, je pense que cela vide le contre-projet de toute sa substance. Je vous rappelle, chères et chers collègues, que vous venez de préférer le contre-projet à la motion de Gérard Mojon. Je vous invite donc à refuser fermement cet amendement.

J’invite ce Parlement à refuser l’amendement présenté. M. Raedler l’a dit : un des problèmes constatés est que l’on peut légitimement attendre que ces CEP puissent avancer de manière efficace dans leurs travaux. Lorsqu’elles sont retardées dans ce processus, c’est un problème important. Je crois que la proposition d’amendement – qui octroie à nouveau cette compétence au Grand Conseil – complexifie la procédure et risque d’entrainer des retards encore plus importants qu’actuellement. 

Je vous rappelle que, lorsque des objets portés à l’heure du jour n’ont pas été discutés en amont dans le cadre d’une commission, il y a toujours quelqu’un pour dire que cela « prend des plombes ». Si nous voulons garantir que ces commissions puissent avancer de manière efficace et régler les problèmes constatés dans la pratique, il faut s’en tenir à la proposition du contre-projet de la CIDROPOL et refuser cet amendement.

L’amendement Florence Gross est refusé par 74 voix contre 48 et 3 abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui acceptent l’amendement Florence Gross votent oui ; celles et ceux qui le refusent votent non. Les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, l’amendement Florence Gross est refusé par 74 voix contre 49 et 4 abstentions.

*introduire vote nominal

L’article 36 est accepté par 76 voix contre 36 et 14 abstentions.

Les articles premier et 2, formule d’exécution, sont acceptés à une large majorité.

Le projet de loi est adopté en premier débat.

Le deuxième débat interviendra ultérieurement.