23_MOT_11 - Motion Fabrice Moscheni et consorts - Pour que le droit de préemption soit utilisé pour créer des LUP, modifions l’article 35 LPPPL.

Séance du Grand Conseil du mercredi 18 décembre 2024, point 46 de l'ordre du jour

Texte déposé

Proposition de motion portant sur l’article 35 al. 2 LPPPL

Titre de la motion : Pour que le droit de préemption soit utilisé pour créer des LUP, modifions l’article 35 LPPPL.

Texte déposé : Selon l’article 31 al. 2 LPPPL, le droit de préemption ne peut s’exercer qu’aux conditions cumulatives suivantes : il doit viser la création de LUP, répondre à une pénurie au sens de l’article 2 dans le district concerné et la surface de la parcelle visée doit être d’au moins 1500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d’agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.

L’article 35 LPPPL relève que le bien-fonds acquis doit être voué sans retard à la construction (al. 1). Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d’adjudication publique, en principe par l’octroi d’un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP (al. 2).

Force est de constater que certaines communes usent du droit de préemption, non pas pour réaliser directement des LUP, mais pour effectuer une opération purement financière. En effet, certaines communes acquièrent des biens-fonds construits dans l’unique but de les mettre à disposition de tiers, par l’octroi d’un droit de superficie en exigeant une rente qui correspond à un pourcentage de la valeur du foncier. Dans de tels cas, la commune se contente de percevoir une rente sans prendre de quelconque risque de rentabilité et se décharge complètement sur l’acquéreur tiers qui devra lui réaliser des LUP. La LPPPL n’a pas été conçue pour encourager de tels montages financiers.

La rente exigée par la commune, dans le cadre de l’octroi d’un droit de superficie, surenchérit le coût d’acquisition pour le tiers qui va fatalement se répercuter sur le prix des loyers, pour atteindre le plafond des loyers des LUP, alors qu’ils auraient pu être inférieurs à celui-ci. En outre, le coût de la rente vient s’ajouter à la hausse du taux hypothécaire, au coût des travaux d’assainissement énergétique, ce qui rend l’opération financière risquée pour l’acquéreur tiers.

Par ailleurs, l’égalité de traitement doit être appliquée dans le cadre de la procédure d’adjudication du bien-fonds, de sorte qu’elle doit être clairement ouverte à tous les investisseurs privés et publics.

Ainsi, si la collectivité publique ne devait pas réaliser elle-même la construction ou la réalisation de LUP que le bien-fonds acquis soit construit ou non, elle doit pouvoir uniquement vendre le bien-fonds acquis au prix qu’elle l’a payé, de manière à éviter une quelconque spéculation. 

La présente motion a pour but d’inviter le Conseil d’Etat à modifier l’art. 35 al. 2 LPPPL de la façon suivante :

« Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction ou la réalisation de LUP, que le bien-fonds acquis soit construit ou non, il le met à disposition, par voie d’adjudication publique auprès d’investisseurs privés et publics, uniquement à la vente, au prix de vente payé par l’Etat ou la commune, et les investisseurs ne peuvent que réaliser des LUP »

Fabrice Moscheni, 9.5.2023

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• (RC - 23_MOT_11) - rapport de minorité - Mathilde Marendaz
• RC (23_MOT_11) - rapport de majorité - Jacques-André Haury
• 23_MOT_11-Texte déposé

Transcriptions

Soyons clairs, la motion de M. Moscheni exprime une vision politique et ne se réduit pas à des fioritures administratives. Que demande-t-elle ? Que le droit de préemption accordé aux communes par la Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (L3PL) soit utilisé exclusivement dans le but de promouvoir la création de logements d’utilité publique (LUP) et non dans le but de collectiviser le sol. Actuellement, la loi prévoit à son article 35, alinéa 2 : « Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le (le bienfonds acquis) met à disposition, par voie d’adjudication publique, en principe par l’octroi d’un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP. » Le motionnaire propose une modification de cet article sous la forme suivante : 

« Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction ou la réalisation de LUP, que le bienfonds acquis soit construit ou non, il le met à disposition par voie d’adjudication publique, en principe par octroi d’un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP, auprès d’investisseurs privés et publics, uniquement à la vente, au prix de vente payé par l’Etat ou la commune, et les investisseurs ne peuvent que réaliser des LUP. » 

Au moment du traitement de cette motion par la commission, le motionnaire relevait que la ville de Lausanne, qui avait fait usage de son droit de préemption à onze reprises, n’avait jusqu’alors réalisé aucun LUP. Par ailleurs, en remettant ces bienfonds préemptés en droit de superficie, elle allait encaisser une forme de rente sans avoir aucune responsabilité sur la création possible ou non de LUP ni sur leur entretien. Politique qui visait à maîtriser le développement du sol, développement sur lequel la commune dispose d’autres moyens pour en assurer le contrôle. Le motionnaire craint que d’autres municipalités suivent l’exemple de Lausanne. 

Il faut bien considérer que le droit de propriété est l’un des droits fondamentaux essentiels de notre démocratie. Ce droit de propriété est garanti par l’article 26 de la Constitution fédérale et par l’article 25 de la Constitution vaudoise, laquelle, à son article premier, précise que « Le canton de Vaud est une république démocratique. » Le droit de propriété constitue l’un des critères essentiels d’une république démocratique et la distingue d’un régime collectiviste. Le droit de préemption constitue donc dans son principe une atteinte majeure au droit de propriété. Il n’est compatible avec les principes de notre droit qu’à la condition expresse qu’il vise à la création de LUP. 

La majorité de la commission considère, comme M. le motionnaire, qu’en se servant du droit de préemption, non pour réaliser lui-même des LUP, mais pour collectiviser le sol et maîtriser son développement, le préempteur détourne la L3PL de son objectif. C’est la raison pour laquelle, sans s’opposer au principe du droit de préemption, elle souhaite que si le préempteur ne réalise pas lui-même l’objectif de la création de LUP, il doit vendre le bienfonds préempté à un investisseur public ou privé qui devra procéder à cette réalisation, avec les contraintes que cette réalisation comporte et pourra comporter. La majorité de la commission, par 7 voix contre 5 et 1 abstention, invite le Grand Conseil à transmettre la présente motion au Conseil d’Etat.

La minorité rappelle que l’un des buts majeurs de cette L3PL est la création de LUP. Le motionnaire attaque l’article 35, alinéa 2, qui prévoit que : « Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le (le bienfonds acquis) met à disposition, par voie d’adjudication publique, en principe par l’octroi d’un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP. » Pour le motionnaire, dans ce cas, il faudrait le vendre à des investisseurs publics ou privés. Il se base sur le constat suivant, je cite : « d’aucuns se serviraient aujourd’hui de la loi davantage pour acquérir et collectiviser le sol plutôt que pour faire des LUP ». 

Premièrement, pour la minorité de la commission, ces allégations sont simplement sans fondement. Le propos du motionnaire cible des communes, mais n’évoque que Lausanne, n’ayant visiblement pas d’autres exemples à fournir. Aussi, les allégations ciblant la ville de Lausanne ne s’appuient sur aucune preuve, puisque les onze biens préemptés par la ville de Lausanne permettent, en l’état, que les loyers n’augmentent pas. Ce sont, en ce sens, des LUP. Une rentabilité moindre n’est pas à exclure, puisqu’il convient de tenir compte des fluctuations des taux, sachant que la ville porte une part de l’investissement. Tout cela ne contrevient donc pas au but de création de LUP. 

En partant d’accusations non vérifiées qui ciblent seulement Lausanne, la motion aura toutefois des impacts majeurs sur toutes les communes, car nombre de celles-ci ne pourraient plus utiliser le droit de préemption, faute de pouvoir construire elles-mêmes. Voilà donc le but derrière cette motion : retirer aux communes l’usage du droit de superficie (DDP). Cela aura, selon la minorité, des conséquences importantes sur le but initial de la loi de permettre la création de LUP. Alors même que le canton utilise les DDP, il avait à l’époque de cette commission, attribué à Crissier un DDP dans le but de créer des LUP. Il est difficile, selon la minorité et d’après le Conseil d’Etat, de comprendre où ces utilisateurs du DDP – que ce soient des communes ou le canton – se seraient graissé la patte. Cette hypothèse étant plutôt improbable. 

En outre, cette motion mettrait en péril un compromis démocratique et populaire qu’est la L3PL. Ce compromis difficile et largement accepté par le peuple visait à agir contre la pénurie de logements et à mettre sur le marché des logements abordables. Le droit de préemption utile pour les communes permet de créer des LUP et il fait partie de ce compromis qu’en l’état, la motion mettrait à mal. Les collectivités publiques payent cher les biens qui échappent à la spéculation. Contrairement à Genève, elles doivent acheter au prix fixé par l’acquéreur initial. Contrairement à la Confédération, la L3PL vaudoise n’oblige pas à ce que les LUP soient le fait de maîtres d’ouvrage d’utilité publique, mais les communes qui choisissent d’attribuer les biens à de tels maîtres d’ouvrage sont parfaitement conformes à la loi. Le Conseil d’Etat rappelait que le droit de préemption n’est en vigueur que depuis trois ans, ce qui explique aussi que son usage démarre lentement et que les projets commencent seulement à arriver. 

Pour la minorité, cette motion est problématique, car il est nécessaire que la loi ne définisse pas des catégories d’acteurs spécifiques qui peuvent créer des LUP. Peu importe les acteurs qui les créent, la L3PL se centre sur la création de LUP et c’est là son objectif majeur. Notons aussi que les communes et le canton n’exercent pas leur droit de préemption à chaque opportunité. Le prix trop élevé d’un bien pour faire des LUP est l’un des motifs de renoncement appréhendé. Lors de l’examen du projet de décret pour la mise en place de l’exercice du droit de préemption pour le canton, une des conditions était que le prix d’achat permette la réalisation de LUP. En cas d’adjudication publique, c’est une bataille inégale entre les promoteurs qui pourront offrir un prix de DDP plus élevé et les maîtres d’ouvrage d’intérêt public qui seront limités, vu que les loyers qu’ils proposeront seront bas. 

En conclusion, la minorité de la commission recommande de rejeter cette motion dont le principal effet coercitif sera d’exclure par principe le DDP, retirant aux communes cet outil. Selon la minorité de la commission et d’après le Conseil d’Etat, le DDP n’est pas un problème, mais un outil parmi d’autres qui permet de répondre à l’objectif de la loi, soit le fait de créer des LUP. Il s’agit d’un outil qui permet au superficiaire de ne pas sortir l’entier de la somme d’un coup et au superficiant de planifier des rentrées d’argent sur une longue période. Nous vous invitons à rejeter cette motion.

La discussion est ouverte.

Le rapporteur de majorité a dit qu’il s’agissait d’une motion politique. En fait, ce n’est pas le cas ; c’est bel et bien une motion pour respecter l’esprit de la loi – et je vais l’expliquer dans le cadre de mon intervention. Dans le cadre de la L3PL, deux points principaux ont justifié cette loi : 

1. lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population, ce qu’on appelle la préservation du parc locatif. Il s’agit du titre 2 de cette loi qui porte le titre de préservation du parc locatif. Les mesures spécifiques, dans le cadre de ce titre 2, sont : le contrôle des loyers, maintien de loyers bas contre la spéculation. 
2.  promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population, donc la promotion du parc locatif – et non pas la préservation, qui était l’objet du titre 2. Dans ce titre 3, qui porte ainsi le nom de « promotion et création de logements d’utilité publique », il y a effectivement la création de LUP. L’idée est effectivement de pouvoir développer ces LUP avec différents outils, entre autres avec le droit de préemption pour les collectivités – l’article 31 – et une mesure, à l’article 35, qui donne la possibilité de faire un DDP et de ne pas prendre la responsabilité de créer des LUP. C’est de cet article que nous discutons aujourd’hui. 

Dans cette loi, il y a effectivement ces deux aspects, ce qui veut dire qu’une collectivité peut très bien préserver un parc locatif sans acheter le bienfonds, sans exercer un DDP. Je réponds ainsi directement à un point soulevé par Mme Marendaz. Non, il n’y a pas besoin d’acheter le bienfonds pour préserver le parc locatif. 

Regardons comment les choses se passent aujourd’hui, entre autres à Lausanne, une commune qui a eu une activité importante dans le cadre de cette L3PL. A ce jour, Lausanne a fait douze préemptions. Elle a un plan pour remettre l’entier de ses achats en DDP à des acteurs publics. Toutefois, aux dernières nouvelles, il y a eu très peu, voire aucune, création de LUP. Lorsqu’on interroge la municipalité de Lausanne sur les raisons pour lesquelles elle n’a pas créé de LUP, sa réponse est très intéressante. Elle dit qu’elle a acheté ses biens pour protéger des appartements contre la spéculation. Or, comme je l’ai dit précédemment, il n’y a pas besoin d’acheter des appartements pour préserver un parc locatif. Il suffit d’utiliser ce qu’il y a dans le titre 2 dans la loi, qui est donc le contrôle des loyers. Dès lors, on peut se poser la question suivante : pourquoi la ville de Lausanne dévoie-t-elle la loi en utilisant un outil qui n’est pas le bon par rapport à la préservation des loyers ? Dans les faits, la ville de Lausanne utilise ce DDP – ou ce titre 3 d’achat des bienfonds – non pas pour créer des LUP, mais simplement pour accaparer le terrain dans une logique d’obtenir une rente financière. Aujourd’hui, la ville de Lausanne veut donner à des acteurs publics la responsabilité de la création des LUP, la responsabilité de l’assainissement des bâtiments, tout en se déresponsabilisant et en touchant une rente financière qui s’appelle le DDP.

En résumé, cet outil du DDP, non seulement ne crée pas de LUP, mais empêche la création de LUP, puisqu’un acteur financier supplémentaire se glisse entre le locataire final et son appartement. Cela va rendre le loyer encore plus cher, puisqu’il faudra bien payer cette rente. Pour respecter l’esprit de la loi et amener une vraie création de LUP dans le canton de Vaud, mon idée est de modifier l’article 35, alinéa 2, en supprimant la possibilité de faire un DDP pour la collectivité qui a acheté le bienfonds et de remplacer ce DDP par deux possibilités : soit cette collectivité crée elle-même des LUP – ce qui est le but de cette loi – soit, si elle n’arrive pas à le faire elle-même, elle revend le bienfonds à des acteurs privés ou publics qui ont pour mission très claire de créer des LUP. Pour respecter l’esprit de cette loi, je vous invite à soutenir cette motion.

Les exemples mentionnés sur l’utilisation du droit de préemption confirment que nous devons préciser son utilisation, que ce soit pour Lausanne – qui, à ma connaissance, n’est pas le centre du monde – ou pour d’autres villes. Par ailleurs, c’est dans cette loi cantonale qu’il faut préciser l’utilisation de ce droit. L’esprit de la recherche de création de LUP doit être précisé. Les collectivités publiques pourront encore préempter, mais il convient de respecter le but de cette loi. Cette dernière a pour objectif la création de LUP, tout en respectant le marché, notamment le vendeur qui est accessoirement encore en droit de choisir s’il veut vendre ou pas. Pour toutes ces raisons, le groupe PLR vous invite à soutenir la motion de notre collègue Moscheni.

En préambule, je déclare mes intérêts : je suis membre du conseil d’administration de la Société immobilière lausannoise pour le logement (SILL). Monsieur Moscheni, cela faisait un moment que vous ne nous aviez plus invités aux débats du Conseil communal de Lausanne. Vous étiez plutôt focalisé sur le CHUV, mais nous y revenons maintenant grâce au retard dans l’ordre du jour du Parlement. Oui, le droit de préemption est une atteinte à la propriété privée. Oui, le droit de préemption permet de créer des LUP. Dans ce débat, vous avez mentionné la question de la ville de Lausanne. Cela dit, ce n’est pas la seule commune qui exerce ce droit de préemption, mais elle a l’air de cristalliser beaucoup d’attention. Dans la seule ville de Lausanne, plus de 200 LUP ont été créés grâce à cet outil. 

Quelle serait la conséquence d’obliger à la vente, comme vous le proposez dans cette motion ? En réalité, pour la ville de Lausanne – que vous voulez manifestement encadrer – probablement aucune. La commune aura probablement la capacité de rénover et d’investir elle-même sur les immeubles préemptés. Elle encaissera elle-même les loyers. Finalement, vous n’atteindrez pas votre objectif. En revanche, pour d’autres communes, parfois plus petites, cela va rendre le droit de préemption inopérant. En réalité, votre motion n’a pas forcément un impact majeur pour la commune que vous ciblez, mais dans d’autres communes, elle provoquera de gros dégâts. Effectivement, le fait de devoir vendre au prix préempté rend financièrement très difficile la garantie d’avoir des LUP sur le long terme. Avec un DDP, il y a la possibilité d’étaler l’amortissement du prix de terrain sur une très longue durée. Créer des LUP, c’est très compliqué : un vrai numéro d’équilibre financier pour avoir un montage financièrement durable. Alors, M. Haury a raison : avec cette motion, il y a un fort contenu politique, celui de tuer le droit de préemption. Dans l’intérêt des locataires, il s’agit donc de s’opposer à cette motion. C’est ce que le groupe socialiste vous invite à faire.

Je rebondis directement sur les propos de notre collègue Eggenberger : l’utilisation qui est faite aujourd’hui de ce droit de préemption a permis de créer des LUP. Dans la réponse faite à mon interpellation – le point précédent de l’ordre du jour – le Conseil d’Etat constate que, selon les informations en sa possession, la plupart des droits de préemption exercés à ce jour portent sur des immeubles existants et pas sur des terrains constructibles. Ils n’ont donc pas entraîné la création de nouveaux LUP. Comme vous, j’ai accepté cette réponse, mais je crois que si l’on accepte une réponse, c’est que l’on est d’accord avec ce qui figure dans ce document. C’était ma première remarque. 

Le problème de l’application qui est faite aujourd’hui de cette L3PL, c’est qu’elle était avant tout pensée pour que l’on préempte sur des terrains sur lesquels on pouvait construire quelque chose et, par ce biais, créer des LUP. C’est vrai, Lausanne n’est pas le centre du monde, mais on constate aujourd’hui que cette dernière a déjà dépensé 132 millions dans le cadre de la L3PL. Or, sur ces 132 millions, aucun LUP n’a été créé. Tout est passé ensuite en DDP. Il est intéressant de voir qu’avec la pratique, on se rend bien compte que la ville de Lausanne sait quel bâtiment préempter. Il suffit de savoir qui sont les personnes qui veulent acquérir ce bâtiment. Comme il y a une certaine réputation et un énorme travail fait en amont pour savoir si ces bâtiments sont intéressants, la ville saute sur l’occasion en se disant que ce sera une bonne affaire au moment de refiler ces bâtiments et d’obtenir des pourcentages. La motion déposée aujourd’hui a précisément pour but d’accélérer l’objectif de création de LUP et non pas de freiner cette loi. Je le répète, l’objectif de cette loi était avant tout d’obtenir des terrains pour créer des LUP. 

Vous pourrez la juger « politique », mais je pense que cette correction vise plutôt une amélioration de cette loi. Au gré des discussions que nous avons eues en plénum sur la L3PL, nous avons pu constater qu’il y a encore passablement d’éléments à corriger pour que cette loi soit véritablement efficace dans l’objectif de la création de LUP – et non pas pour faire une espèce de Monopoly. Je rappelle qu’à Lausanne, 132 millions ont été dépensés, mais qu’aucun LUP n’a été nouvellement créé.

Sans surprise, le groupe des Verts vous invite également à refuser cette motion. Nous sommes face à une nouvelle tentative d’affaiblissement de la L3PL, alors que, rappelons-le, cette dernière a été validée par une votation populaire. Plus de 56 % de la population vaudoise a accepté cette loi, y compris – et c’est extrêmement important – avec ce droit de préemption tel qu’il était défini dans la loi. Je tiens vraiment à le rappeler, cette question du droit de préemption a été au cœur des débats lors de la campagne. On ne peut donc pas dire que c’était un énième article dans la loi, que les gens n’étaient pas trop au courant de ce qu’ils votaient. Non, le droit de préemption était au cœur des débats. Depuis le début, nous avons compris que c’est ce qui vous déplaisait le plus dans cette L3PL. Ce n’est pas la première tentative d’affaiblissement que l’on voit dans cette loi. Nous l’avons bien compris : le droit de préemption vous dérange. J’ai d’ailleurs de la peine à le comprendre. Au fond, avec ce droit de préemption, un acheteur se substitue simplement à un autre, aux mêmes conditions. Pour le vendeur, cela ne change pratiquement rien – sauf s’il y avait des dessous de table que l’on ne connaît pas. Si les gens sont honnêtes, cela ne change rien : le prix et les conditions sont les mêmes. Finalement, je constate que vous avez perdu cette votation populaire et que cela ne vous plaît pas de perdre. 

Monsieur Moscheni, je dois avouer que je ne vous comprends pas très bien lorsque vous dites que le but caché serait de collectiviser le sol. Aux dernières nouvelles, nous ne sommes pas en ex-URSS, donc je ne comprends pas très bien votre intervention. Je ne comprends pas ce que ça veut dire « collectiviser le sol ». Les collectivités publiques ne devraient pas être propriétaires ? En même temps, votre motion ne l’empêche pas, puisque si les collectivités publiques construisent elles-mêmes, elles peuvent rester propriétaires. Je ne comprends pas ce qui vous embête. Je ne vois surtout pas en quoi votre motion empêcherait ce que vous semblez dénoncer : les droits de préemption sont exercés sur des terrains bâtis et il s’agit simplement de maintenir des logements à loyer abordable, c’est-à-dire de créer des LUP. Les logements sont sur le marché libre et en préemptant, on les change de catégorie pour en faire des LUP. Administrativement, on est obligé d’en faire des LUP, mais concrètement, cela ne met pas de nouveaux appartements sur le marché – il y a simplement un changement du statut de ces logements qui passent de logements sur le marché libre à LUP. De nouveau, je ne comprends pas en quoi votre motion pourrait empêcher cela. Vous les dites vous-même : soit la commune qui préempte investit elle-même, soit elle revend. Si elle investit elle-même, elle pourra continuer à préempter sur des objets déjà bâtis. 

Par ailleurs, je dois avouer que l’ancienne assistante de droit constitutionnel que je suis a un peu souri quand j’ai entendu que la garantie de la propriété était le fondement de notre démocratie. Je tiens simplement à signaler que la propriété est certes garantie dans notre Constitution, mais qu’il s’agit d’un ajout extrêmement récent dans l’histoire de notre démocratie et dans notre histoire constitutionnelle. Cet article 26 est apparu uniquement dans la Constitution de 1999. Dans les constitutions précédentes, il n’y avait pas de garantie de la propriété. C’est l’un des droits constitutionnels qui a été établi par le Tribunal fédéral et qui a été établi extrêmement tardivement dans l’histoire de notre démocratie et de nos droits fondamentaux. Dire que ce droit est au fondement de notre démocratie – qui date plutôt de 1848 que de 1999 – me semble être historiquement inexact, juridiquement également. 

Le texte de cette motion veut en fait empêcher l’outil « droit distinct et permanent » et ne proposer que l’outil « vente ». Au-delà des avantages qui ont déjà été évoqués par mes préopinants, l’outil « droit distinct et permanent » est aussi un outil qui permet de s’assurer que les logements restent des LUP, puisque la constitution d’un DDP permet de donner un certain nombre de conditions à la constitution de cet acte, au transfert de propriété. En effet, je vous rappelle qu’un droit distinct et permanent transfère la propriété des choses qui sont faites sur le terrain, cela dissocie la propriété entre ce qui est bâti et le terrain en tant que tel. Concrètement, cette constitution d’acte permet d’obliger l’acheteur du DDP – la personne qui sera propriétaire du bâtiment – à remplir un certain nombre de conditions. C’est donc un outil qui permet vraiment de garantir l’existence à long terme de LUP. La vente le permet un peu moins ou elle introduit plus d’inconnues : en effet, ce qui a été vendu peut ensuite être revendu – et l’on perd ainsi la traçabilité de cette volonté de création de LUP. 

Finalement, je dois aussi vous avouer que j’ai souri quand on a parlé de respecter l’esprit de la loi. Je vous encourage à regarder les débats du Grand Conseil relatifs à l’adoption de cette loi. Au contraire, le partenariat public-privé, via la constitution de DDP, était vraiment l’un des éléments le plus mis en avant par les députés à l’époque. On nous disait alors que l’exercice du droit de préemption permettrait justement ces partenariats public-privé, qu’il n’exclurait pas les acteurs privés du marché des LUP. Au contraire, on nous disait que cela permettrait qu’ils puissent le faire, notamment via la constitution de ces DDP. Tant dans l’esprit que dans la lettre – on le voit d’ailleurs bien dans la lettre – le DDP est un principe : normalement, on doit passer par un droit distinct et permanent, ce qui n’empêche pas la vente actuellement dans la loi, mais le principe doit être le droit distinct et permanent. On voit donc bien que l’esprit de la loi était de pouvoir faire ces droits distincts et permanents. 

Je l’ai déjà dit en introduction, ce n’est pas la première tentative d’affaiblissement de la L3PL. Je pense qu’il faut insister sur la fermeté avec laquelle nous défendrons cette loi. J’espère que nous ne devrons pas faire face à la technique du salami – comme ce fut malheureusement le cas en matière de droit du bail au niveau fédéral – et que le Conseil d’Etat prévoira une révision potentiellement unique de la L3PL pour répondre à ces motions. Malheureusement, aujourd’hui, je me fais assez peu d’illusions sur le sort de cette motion. Concrètement, je pense que les milieux locataires vont probablement se battre jusqu’au bout pour préserver cette L3PL, parce qu’il s’agit d’un élément essentiel de la lutte contre la hausse des loyers dans notre canton, hausse des loyers qui est aujourd’hui un problème majeur pour nos concitoyennes et nos concitoyens. Ils l’ont encore rappelé avec les modifications de droit du bail soumises en votation populaire, le 24 novembre dernier, et qui ont été balayées dans le canton de Vaud. 

Je voulais conclure avec une petite boutade : il n’aura échappé à personne que je suis non seulement députée, mais également municipale à Prilly. Vous n’avez pas arrêté de dire qu’il ne fallait pas utiliser le droit de préemption pour acheter des immeubles déjà construits, mais pour des terrains à bâtir. Je vous signale que, même lorsqu’on agit de la sorte, vous n’êtes pas contents. Les points suivants de l’ordre du jour traitent aussi d’un droit de préemption exercé par la ville de Prilly sur un terrain constructible non bâti – et cela vous déplait quand même. Je vous invite donc à refuser cette motion.

Je voudrais répondre à certaines questions qui m’ont été posées. Oui, madame Joly, cette loi est importante. Oui, même à droite, nous essayons de créer des LUP. Nous pensons qu’il est très important d’avoir un équilibre social dans notre beau canton. Malheureusement, aujourd’hui, le DDP est utilisé de façon dévoyée. Dans l’esprit de la loi, les bienfonds par rapport aux DDP étaient des terrains non bâtis. Vous le savez peut-être, Lausanne est allée devant le tribunal pour faire passer l’idée que les bienfonds – parce que la loi est mal écrite, disons-le clairement – pouvaient aussi être des bienfonds construits. Dans le cadre de la promotion du parc locatif, l’idée n’était pas du tout d’acheter des bienfonds construits à travers ce droit de préemption, mais Lausanne est allée devant le tribunal et elle a gagné, puisque la loi ne précise pas clairement que le bienfonds doit être un bienfonds non construit. Que s’est-il passé à la suite de cette décision du tribunal ? Madame Joly, vous pouvez le voir : Lausanne a investi 132 millions dans des bienfonds construits – et non pas des bienfonds non construits – mais la commune n’a pas créé un seul LUP depuis – ou très peu de LUP. Le titre 3 de cette loi – la promotion du parc locatif – n’est actuellement pas atteint. Cette modification de la L3PL qui vous est proposée vise justement à atteindre ces résultats, à savoir la création de LUP. Encore une fois, en achetant pour 132 millions de bienfonds bâtis, non seulement Lausanne n’a créé aucun LUP, mais en plus, cela aurait très bien pu être fait sans qu’elle n’achète de bienfonds, simplement en utilisant les mesures qui figurent dans le titre 2 dans la loi : la préservation du parc locatif. 

Madame Joly, vous parlez des gens riches – des capitalistes – qui utilisent leurs rentes pour s’enrichir, mais ici vous ne voyez aucun problème à ce qu’une collectivité touche des rentes sur un capital et fasse faire le travail à d’autres. Je trouve cela un peu étonnant : il faut être un peu cohérent et appliquer les mêmes règles pour tout le monde. La ville de Lausanne et les collectivités qui veulent utiliser le DDP de façon dévoyée se transforment en acteurs financiers et empêchent la création de LUP pour des gens de ce canton qui en ont besoin. Pour le bien des locataires et des gens qui ont besoin de ces LUP, il faut absolument arrêter cette utilisation dévoyée des DDP comme celle qui est faite par la ville de Lausanne.

Cela a peut-être déjà été dit, mais il est vrai que la motion proposée fait ressortir une réalité : certaines communes usent du droit de préemption, non pas pour réaliser directement des LUP, mais pour effectuer une opération purement financière. En effet, des communes acquièrent des bienfonds construits dans l’unique but de les mettre à disposition de tiers, par l’octroi d’un droit de superficie, en exigeant une rente qui correspond à un simple pourcentage de la valeur du foncier. Au fond, ces communes se contentent de percevoir une rente sans prendre un quelconque risque de rentabilité et se déchargent complètement sur l’acquéreur tiers qui devra réaliser ces LUP. La L3PL n’a pas été conçue pour encourager de tels montages financiers ni pour permettre aux communes de jouer un rôle d’acteur financier ou d’acteur immobilier – un rôle qui ne leur est pas dévolu. Je vous invite donc à soutenir la motion de notre collègue Moscheni.

La proposition du motionnaire vise à supprimer la possibilité pour les communes, lorsqu’elles exercent leur droit de préemption, d’accorder des DDP, ce que je déplore totalement. Je déclare mes intérêts : je suis syndique à Bussigny. Je constate une nouvelle fois, comme la députée Joly l’a précisé, que c’est un affaiblissement de la L3PL qui est visé. Le motionnaire critique le choix du DDP voulu dans la loi. Toutefois, en séance de commission, le Conseil d’Etat a pu expliquer qu’il est normal que la réalisation de LUP démarre progressivement, compte tenu du fait que le droit de préemption n’est en vigueur que depuis 3 ans, depuis le 1^er janvier 2020. L’article 35, alinéa 2, de la L3PL est le fruit – je vous le rappelle – d’un compromis politique qui a été validé par le peuple. 

De surcroît, dans les faits et selon la loi, les communes ont un délai pour effectuer les démarches nécessaires à la reconnaissance du caractère LUP, à savoir 3 ans ou 5 ans, s’il y a des demandes de permis de construire ou de modification d’affectation de la zone. Les projets commencent seulement à arriver maintenant, et parmi les onze objets lausannois cités par le motionnaire, deux ont déjà fait l’objet d’une reconnaissance LUP selon les informations qui ont été données aux membres de la commission. Monsieur Moscheni, je vous renvoie à la page 2 du rapport de la commission qui explique qu’il y a eu des reconnaissances allant de ce sens. Il est donc peut-être un peu tôt pour critiquer le DDP, puisque nous n’en voyons que maintenant les premiers effets. Le DDP avait été validé par le Parlement à l’issue de ce compromis politique dont j’ai parlé, puis voté par le peuple. A ce stade, rien ne permet de dire que cette solution est insatisfaisante, les procédures et délais étant encore respectés. Non, monsieur Moscheni, le DDP n’est pas utilisé de façon dévoyée. Je ne sais pas où vous êtes allés chercher vos informations, mais comme je l’ai dit, le rapport indique bien qu’il y a eu des reconnaissances par le canton. 

Je relève encore que nos communes n’ont pas forcément l’argent pour construire des LUP et qu’il leur est difficile de mener une vraie politique du logement. Comme l’a relevé la députée Joly, la constitution d’un DDP permet justement d’insérer des conditions d’occupation sur les logements, ce qui est vraiment très intéressant et utile pour les communes. Le motionnaire argumente en affirmant que le DDP surenchérit le prix d’acquisition par des tiers, ce qui est également complètement démenti et démontré par le Conseil d’Etat dans ses explications à la commission. Enfin, comme l’a relevé le Conseil d’Etat, il faut encore préciser que la L3PL vise à la création de LUP et pas les acteurs qui les créent. Il faut se concentrer sur la création de LUP et non pas sur ces acteurs. Comme le groupe socialiste, je vous recommande de ne pas prendre cette motion en considération.

Je dois avouer que j’ai été un peu étonné par l’interprétation constitutionnelle de notre collègue Joly qui vient nous dire que cette question de la propriété est un ajout récent dans notre Constitution. Je ne sais pas si les termes « ajout récent » signifient que cela est moins important… J’ai l’impression qu’une fois inscrit dans la Constitution, tout a la même valeur – enfin, j’ose l’espérer. Par ailleurs, il s’agit peut-être aussi d’un ajout récent, parce qu’auparavant, on n’attaquait pas cette notion de propriété. A vous entendre, il s’agit aujourd’hui d’une volonté claire. Enfin, il me semble avoir entendu M. Eggenberger parler clairement d’une attaque. Dont acte, mais la Constitution paraît tout de même être importante, même si cet ajout est récent.

La position du Conseil d’Etat a été largement évoquée dans le cadre de ce débat parlementaire. Je vais y revenir. Une fois de plus, on voit à quel point la L3PL est un sujet sensible. Je rappelle que c’est une question qui a fait l’objet d’un compromis accepté par le Parlement. J’étais députée à l’époque et je me rappelle que cette question nous avait passablement occupés. Dans ce débat, on voit à quel point il y a une sensibilité sur les équilibres entre la préservation du droit de propriété et le fait de répondre à un intérêt public lié à une pénurie de logements, non seulement d’un point de vue quantitatif, mais aussi d’un point de vue qualitatif. 

S’agissant de l’accès à ces logements et à la création de LUP, de nombreuses interventions parlementaires ont été déposées à ce sujet. Je me permets de donner quelques éléments d’ordre général avant de revenir sur cette motion. Tout d’abord, un règlement du Conseil d’Etat a précisé certaines modalités de mise en œuvre du droit de préemption. Dans certains cas, nous avons eu des procédures judiciaires par rapport au droit de préemption, mais aussi sur le règlement du Conseil d’Etat. D’ailleurs, je me félicite que nous ayons pu préciser un certain nombre d’éléments par rapport à cela. Je pense notamment au  stempel  qui précise que la procédure doit se faire en deux temps : une commune peut faire des travaux préparatoires, mais il faut d’abord acquérir un bien avant de l’adjuger. Les fonds doivent être disponibles auprès de la commune, qu’il s’agisse de liquidités ou d’un emprunt. La Cour de droit administratif et public (CDAP) a aussi clairement indiqué qu’en principe, il faut un processus de mise en concurrence pour cette adjudication publique, ce qui est d’ailleurs corroboré dans le cadre des travaux préparatoires du Parlement. Typiquement, cela fait aussi écho à une question posée récemment par M. Zwahlen à ce propos. Nous sommes clairement dans le cadre d’une adjudication publique, avec une mise en concurrence et une préservation de l’égalité de traitement entre les organismes qui pourraient préempter. 

Revenons maintenant à cette motion. Les arguments du Conseil d’Etat ont déjà été mentionnés, mais je répète que nous manquons effectivement d'un peu de recul par rapport au délai de réalisation des LUP. En effet, un délai de mise en œuvre de 3 à 5 ans a été donné. Aujourd’hui, pour la commune de Lausanne, il ne s’agit pas de 2, mais de 4 reconnaissances. La commune de Lausanne respecte les dates butoirs données pour la réalisation de ces LUP. Par ailleurs, il a été clairement indiqué par la CDAP que la transformation de logements ordinaires en LUP, ou respectivement la pérennisation de LUP – c’est-à-dire la sécurité octroyée par le « stempel LUP » pour la préservation de ces LUP pendant 25 ans – équivaut à la création d’un LUP. Il s’agit aussi d’un élément qui a été tranché. 

S’agissant du DDP, nous avons clairement indiqué, lors des travaux de la commission, que le problème de fond n’était pas forcément le DDP. Par rapport à la notion de surenchérissement, en cas de DDP, le tiers n’a pas besoin de financer l’acquisition du terrain, mais il paie la rente de superficie et tout dépend finalement du niveau de ladite rente, soit des conditions fixées par la commune. Nous avons simplement mis l’accent sur le fait qu’un problème pouvait parfois survenir si le prix payé par la commune lors de l’achat était trop important. Dans ce cas, l’acquéreur – peu importe lequel – s’y retrouverait difficilement par rapport au plafond des LUP. Néanmoins, il n’y a pas de problème de principe par rapport à une vente versus DDP en termes de renchérissement. 

En conclusion, le Conseil d’Etat est satisfait que des précisions aient été amenées sur les modalités d’application des LUP et il vous invite à refuser cette motion.

La discussion est close.

Le Grand Conseil prend la motion en considération par 65 voix contre 49.

En l’absence de M. Démétriadès, je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui soutiennent la prise en considération de la motion votent oui ; celles et ceux qui la refusent votent non. Les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, le Grand Conseil prend la motion en considération par 65 voix contre 49 et 1 abstention.

* Introduire vote nominal