21_POS_4 - Postulat Séverine Evéquoz et consorts - Accompagner les communes dans la mise en oeuvre de la LRS et renforcer ainsi les réseaux de tourisme durable.

Séance du Grand Conseil du mardi 5 avril 2022, point 31 de l'ordre du jour

Texte déposé

En préambule, le présent postulat s'inscrit dans un but constructif de renforcement des réseaux touristiques et de loisirs, visé par la fiche D21 du Plan directeur cantonal, en accord avec la vision du tourisme 4 saisons qui fait l’objet de la motion Vivaldi actuellement en cours de traitement par le Conseil d’Etat. Il convient également de mentionner deux enjeux inscrits dans le programme de législature du Conseil d'Etat qui sont: i. de préserver l’environnement et gérer durablement les ressources naturelles en veillant au paysage ; ii. de préserver le territoire pour y permettre un développement harmonieux des activités humaines notamment en luttant contre le mitage du territoire.

L’article 15 de la Loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS) prévoit que « chaque canton désigne une autorité chargée de surveiller l’exécution » de dite loi. Cette disposition fédérale est très succincte, l’Ordonnance sur les résidences secondaires (ORSec) est muette sur la question, et le Message du Conseil fédéral relatif à la LRS ne donne pas davantage d’éclaircissements sur les compétences et obligations de l’autorité de surveillance.

Dans le canton de Vaud, l’autorité de surveillance nommée au sens de l’art. 15 LRS est la Direction générale du territoire et du logement (DGTL).

Dans sa réponse à l'interpellation Séverine Evéquoz – Quelles interventions cantonales relatives à la loi fédérale sur les résidences secondaires ? (20_INT_24), le Conseil d’Etat a indiqué, en substance, qu’il n’assurait que la « haute surveillance » en ce sens « qu’il n’y a pas de contrôle systématique des permis qui sont délivrés dans les communes dépassant le taux de 20% de résidences secondaires ». Il a également indiqué qu’il n’intervenait, en principe, que sur dénonciation de particuliers, sans indiquer de quelles interventions il s’agirait.

En somme, sous le couvert de respecter l’autonomie communale, la surveillance dont le Conseil d’Etat devrait se charger en application de l’art. 15 LRS est limitée. Celui-ci semble se reposer principalement sur une surveillance exercée par des particuliers. Or, l’art. 15 LRS mentionne une « surveillance », et non une « haute surveillance ».

Afin de permettre une meilleure et uniforme application de la LRS, il s’avère indispensable que le Conseil d’Etat soit précisément au fait des pratiques communales et des possibles cas de contournement de la LRS, ce d’autant plus que, d’après l’art. 12 LRS, les cantons doivent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des abus et des évolutions indésirables.

Par ailleurs, la LRS et son ordonnance d’application sont particulièrement complexes, notamment en ce qui concerne la construction de logements affectés à l’hébergement touristique et le financement croisé de ce type d’hébergements par la construction de logements sans restriction d’utilisation ( art. 7 et 8 LRS). Il apparaît dès lors que les Communes, compétentes en matière de leur propre aménagement territorial, bénéficieraient de conseils émanant du Canton, promouvant des « bonnes pratiques » en matière d’application de la LRS, fondés sur la jurisprudence cantonale et fédérale, ainsi que sur l’expérience pratique de certaines communes.

Finalement, d’après l’art. 3 al. 1 LRS, « les cantons définissent au besoin, dans leur plan directeur, des mesures visant à favoriser une meilleure occupation des résidences secondaires ainsi que celles visant à promouvoir l’hôtellerie et des résidences principales à un prix avantageux ».

L’élaboration, actuellement, des plans d’affectation communaux en lien avec l’adaptation à la nouvelle LAT, constitue une opportunité idéale de promouvoir le tourisme durable et l’hôtellerie dans les régions touristiques, et d’éviter les situations de « lits froids ». Cela est d’autant plus important dans les communes touchées par la LRS. Une telle réflexion permettrait une mise en œuvre efficace du Plan directeur cantonal (principalement fiche d’application D21).

Il s'agirait notamment que: i. le canton dispose d’informations complètes et à jour sur l’application, par les communes, de la LRS et des potentielles tentatives de contournement de cette loi ; ii.

qu'il développe des mesures de collaboration avec les communes, ainsi qu’avec l’Office fédéral du développement territorial (ARE), en vue de la récolte et du traitement de ces informations ; iii. qu'il fournisse aux communes des outils précis relatifs aux « bonnes pratiques » en lien avec l’application de la LRS, notamment des art. 7 et 8 LRS ; iii. enfin qu'il accompagne activement la promotion d’un tourisme durable, de réduction des situations de « lits froids » et de l’hôtellerie dans les communes touchées par la LRS (plus de 20% de résidences secondaires), notamment dans le cadre de l’élaboration des plans d’affectation communaux ; mais aussi dans le soutien d'initiatives novatrices; iiii. qu'il envisage les autres possibilités concrètes de suivi de l’application de la LRS.

Au vu de ce qui précède, la postulante a l’honneur de demander un rapport au Conseil d’Etat sur la mise en application de la LRS.

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• 21_POS_4-Texte déposé
• RC - 21_POS_4 (min.)
• RC - 21_POS_4 (maj.)

Transcriptions

Je représente le rapport de majorité sur le postulat de Mme Séverine Evéquoz. Ont participé à notre séance : Mme la conseillère d’Etat Christelle Luisier Brodard, cheffe du Département des institutions et du territoire, M. Pierre Imhof, directeur général de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) et M. Matthieu Carrel, chef du service juridique à la DGTL. M. Fabrice Lambelet, secrétaire de commissions parlementaires au Secrétariat général du Grand Conseil (SGC), a rédigé les notes de séance et en est vivement remercié.

Je souhaite relever quelques éléments de contexte. En 2012, le peuple suisse a accepté l’initiative populaire « Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires ». Quelques années plus tard, une loi d’application et une ordonnance sont entrées en vigueur. Dans la loi est exprimée la volonté de limiter à 20 % le taux de résidences secondaires, afin d’éviter le mitage du territoire. Dans l’Ordonnance sur les résidences secondaires (ORSec), dans la liste des communes concernées, vingt-deux sont dans le canton de Vaud. Lors de la séance de commission, le canton a répondu qu’il effectue plutôt une haute surveillance en s’appuyant sur l’autonomie communale pour délivrer des permis de construire.

En aménagement du territoire, la question de l’autonomie communale est régulièrement sur le devant de la scène et le canton essaie de respecter ce partage des compétences. Lors des débats, est évoquée la rédaction d’un courrier pour les communes concernées, dans le cadre de l’installation prochaine des nouvelles autorités communales, pour rappeler leurs obligations en la matière. Pour certains commissaires, cet objet montre un manque de confiance envers les communes, puisqu’il formule des suspicions quant au manque de sérieux dans le suivi des dossiers. La conseillère d’Etat rappelle que cette thématique concerne tout le monde sans exception. La question est de savoir s’il y a un manque par rapport aux outils existants. Pour le département, la situation est sous contrôle et le partage des compétences donne satisfaction. S’agissant de la surveillance des permis de construire, il y a actuellement moins d’une dizaine de dénonciations par année.

En conclusion, la majorité de la commission vous demande de ne pas prendre en considération cette demande de postulat.

Dans sa première interpellation, la postulante demandait comment le canton mettait en œuvre la surveillance de la bonne application de la Loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS) qui lui est imposée. Celui-ci a répondu qu’il effectue uniquement une haute surveillance et qu’il délègue cette tâche aux communes qui délivrent elles-mêmes les permis de construire, par ailleurs. Selon le canton, c’est à elles d’évaluer si le taux est dépassé ou s’il y a un éventuel abus. Il s’appuie dès lors sur d’éventuelles dénonciations de particuliers. Dans le cadre de la présente commission traitant du postulat déposé à la suite d’une interpellation, la minorité de la commission estime que le mandat transmis aux cantons par la LRS est clair, à savoir effectuer une surveillance et non pas une haute surveillance. Le canton doit dès lors agir plus activement.

La minorité souhaite ici rappeler trois faits :

1. les articles 12 et 15 LRS sont clairs sur le rôle de surveillance et non pas de haute surveillance que le canton doit assumer, sans toutefois préciser comment organiser cette surveillance et à quelle fréquence ;
2. les exigences de la LRS sont intégrées dans le Plan directeur cantonal (PDCn), fiche d’action spécifique « D21 » qui précise quelque peu le rôle du canton : il doit vérifier périodiquement l'adéquation des territoires dans lesquels il s'agit de garantir une proportion équilibrée de résidences principales et secondaires ainsi que la pertinence des mesures prises ;
3. les objectifs du Programme de législature 2017-2022 « de préserver l’environnement, gérer durablement les ressources naturelles tout en veillant au paysage avec l’utilisation des outils légaux à disposition pour le faire, préserver le territoire pour y permettre un développement harmonieux des activités humaines, notamment en luttant contre le mitage du territoire » doivent engager le canton à jouer plus activement et à clarifier son rôle de surveillance.

Aujourd’hui, il n’est pas simple de mettre en œuvre la LRS parce qu’il y a plusieurs notions sujettes à interprétation. Premièrement, quels critères précis définissent les logements affectés à l’hébergement touristique ? Grâce aux recours et aux jurisprudences, cette notion tend peu à peu à se préciser sans toutefois que des documents soient accessibles facilement. Un recueil de bonnes pratiques est donc demandé par le postulat. Deuxièmement, comment utiliser de façon adéquate et sans contre-effet les financements croisés, par exemple lorsque la commune construit un certain nombre de résidences secondaires afin de financer un concept plus général d’hébergement touristique, ce qui est autorisé par la LRS. Le postulat demande que le canton dispose d’informations complètes et à jour sur l’application, par les communes, de la LRS et des potentielles tentatives de contournement de cette loi.

Dans les deux cas de figure présentés, le canton devrait bénéficier d’une vue d’ensemble des pratiques et pouvoir proposer des conseils ainsi que des accompagnements aux communes en matière d’applications fondées sur la jurisprudence – en constante évolution – et sur l’expérience pratique de certaines communes. Selon la minorité, le canton devrait s’orienter vers une démarche proactive auprès des régions et communes, périphériques pour la plupart, en particulier dans un dialogue autour des planifications touristiques et des plans d’affectation communaux (PACom). Au moment de la révision des PACom, c’est l’occasion unique de trouver des solutions pour définir les zones permettant à l’hébergement touristique d’être planifié et de fluidifier les processus et les procédures pour la suite.

Il y a aussi des collaborations à renforcer, entre les communes concernées et avec l’Office fédéral du développement territorial (ARE), au niveau de la récolte et du traitement des informations. Un futur rapport de l’ARE précise que les tâches et les compétences des cantons doivent désormais être formulées concrètement et que leur responsabilité dans l’exécution doit être renforcée. Faut-il rappeler qu’il existe des lobbys qui font pression pour remettre en cause les chiffres, notamment celui du taux de 20 %, afin de pouvoir construire de nouvelles résidences secondaires ? La question de l’uniformité des critères est aussi à améliorer. En effet, il existe des situations où les chiffres articulés par les communes et par la Confédération diffèrent parce que les critères utilisés ne sont pas les mêmes. Il semblerait même qu’entre les communes, il ne soit pas toujours évident d’appliquer des critères identiques pour évaluer le pourcentage de résidences secondaires. Dès lors, il serait intéressant d’avoir un rapport pour clarifier l’ensemble des points.

En conclusion, et pour toutes les raisons citées, la minorité de la commission invite le Grand Conseil à accepter la prise en considération de ce postulat.

La discussion est ouverte.

Je tiens d’abord à souligner le fait qu’il y a peu d’abus et que la LRS est relativement bien appliquée par les communes. Il est toutefois évident que la LRS doit être mieux investie par le canton. La LRS existe depuis dix ans et elle mentionne que « les cantons nomment un organisme chargé de surveiller l’exécution de la loi ».

Dans le cas présent, le canton de Vaud effectue cette surveillance via la DGTL. La loi est globalement bien appliquée par les autorités qui délivrent des autorisations de construire, à savoir les communes. Je l’ai dit en préambule, je souhaite que ce postulat mette en place une démarche proactive du canton, une implication plus forte sur ce thème pour accompagner les communes. La LRS ne prévoit en effet pas une interdiction absolue de construire des résidences secondaires. La construction de résidences secondaires utilisées comme logements affectés à l’hébergement touristique qualifié est ainsi admise. Les modalités sont régies par la loi ainsi que par l’ordonnance y afférente et les commentaires relatifs à celle-ci. Il existe aujourd’hui la possibilité de construire des résidences secondaires et il y a donc naturellement des possibilités d’abus qui peuvent survenir en tout temps. La pression immobilière est toujours très forte et certaines communes peuvent se trouver démunies face à une pratique juridique en constante évolution.

Actuellement, le canton indique qu’il pratique une haute surveillance. Toutefois, lorsque nous parlons de haute surveillance, nous avons plutôt tendance à penser aux tâches de la Confédération. Dans les faits, les cantons s’appuient avant tout sur les particuliers pour dénoncer des cas d’abus, ce qui est tout sauf optimal. En bref, le canton reste plutôt en retrait face à la mission qui lui est déléguée. Pour information, en Valais, le Centre de compétences Résidences secondaires (CCR2) est une organisation au sein de l’administration cantonale, composée de représentants du Service immobilier et patrimoine bâti, du Service du développement du territoire, du Service de l’économie, du tourisme et de l’innovation, et du Service juridique. Le CCR2 se tient volontiers à la disposition des communes ou de la Commission cantonale des constructions en tant qu’autorité compétente concernant les autorisations dans le domaine des résidences secondaires pour les informer et les conseiller, le cas échéant.

Ma demande consiste à créer un tel guichet pour que le canton dispose d’informations complètes et à jour sur l’application de cette loi ; qu’il connaisse plus concrètement les potentielles tentatives de contournement ; qu’il développe des mesures en collaboration avec les communes ainsi qu’avec l’ARE en vue du traitement de ces informations ; qu’il fournisse aux communes des outils précis relatifs aux bonnes pratiques ; qu’il accompagne activement la promotion d’un tourisme durable, qu’il soutienne également des initiatives novatrices ; et qu’il envisage d’autres possibilités concrètes de suivi de l’application de la LRS. L’idée est d’encourager une approche cantonale plus proactive, raison pour laquelle je vous demande de renvoyer ce postulat au Conseil d’Etat.

La question du taux de résidences secondaires est sensible pour beaucoup de communes, y compris dans notre canton. L’Etat de Vaud pourrait apaiser la situation. L’hétérogénéité des critères utilisés actuellement d’une entité à l’autre peut susciter des polémiques qui pourraient être évitées grâce à un regard neutre et bienveillant. Un rapport du Conseil d’Etat sur cette question permettrait par exemple de clarifier les cas où les critères et chiffres utilisés par la Confédération et certaines communes divergent. A ce titre, je déclare mes intérêts : je suis syndic de Montreux. Je comprends ceux qui craignent une trop grande ingérence de l’Etat au niveau communal. Nous avons même parlé en commission du risque de « cogestion ». Toutefois, si vous acceptez ce postulat, il n’y aura pas d’ingérence. Il ne s’agit pas de se substituer aux communes, mais de s’assurer que la pratique est la même partout. Le rapport demandé pourrait faire taire, localement, bien des polémiques stériles, en particulier lorsque les chiffres articulés sont proches de la barre fatidique des 20 %. Il est en effet important de savoir s’il l’on va être en dessus ou en dessous de la barre – on connaît d’autant mieux l’importance de cette information lorsqu’on est un supporter du Lausanne Sport. Le groupe socialiste vous invite donc à accepter ce postulat.

Au nom du groupe PLR, je vous invite à ne pas renvoyer ce postulat au Conseil d’Etat. Je déclare mes intérêts : je suis municipal en charge de l’urbanisme et des constructions dans une des vingt-deux communes concernées par un surdimensionnement en résidences secondaires. Ainsi, depuis l’entrée en vigueur de cette loi voici il y a dix ans, croyez-moi : le gendarme des constructions qu’est Helvetia Nostra remplit parfaitement son mandat d’autorité de surveillance, par le biais de son avocat en chef – rentier de l’Etat de Vaud, faut-il le rappeler ? Pas un projet de construction ou de rénovation de chalet, dans la commune que j’administre, ne passe à côté d’une intervention de M. Chiffelle qui, malgré le très grand nombre de dossiers et donc une charge de travail colossale, ne semble pas souffrir de surmenage, pour le coup.

Toutefois, je vous rassure : les communes n’ont pas attendu le dépôt de ce texte pour faire respecter la loi, car même les élus tels que moi, qui ont voté contre cette loi, ont le devoir de la faire respecter. Pour rappel, la délivrance d’un permis d’habiter est conditionnée à la production, par le propriétaire, d’une attestation de résidence principale délivrée par le Service de la population communal ; cette condition est une partie intégrante du permis de construire. Des cautèles existent donc et toutes les communes des Alpes vaudoises fortement touchées par l’entrée en vigueur de cette loi appliquent ce processus. Nul n’est besoin d’un flicage du canton pour faire appliquer la loi ! Pour toutes ces raisons et parce que la postulante elle-même affirme qu’il n’y a pas d’abus et de fraude dans l’application de la LRS, je vous enjoins à suivre le rapport de majorité et à classer ce postulat.

J’étais également membre de la commission et je fais partie de la majorité qui vous propose le classement du postulat. En effet, si l’autorité de surveillance de l’exécution de la LRS est cantonale, ce sont les communes qui ont la charge de son application. Les communes ont non seulement les compétences, mais aussi les connaissances du terrain pour appliquer au mieux cette loi. Elles sont en effet sur le terrain et elles ont la maitrise du développement de leur territoire et de leurs constructions. Ce postulat est une véritable atteinte à l’autonomie des communes et à leurs prérogatives et même pire : c’est montrer un manque de confiance envers leurs autorités. Celles-ci font correctement leur travail ; cela a été relevé en séance de commission par les services cantonaux et ma préopinante l’a également admis dans son intervention. Demander au canton de s’immiscer dans une charge clairement définie comme étant du ressort des communes reviendrait à faire de la cogestion.

Le principal problème est la surveillance des permis de construire et la question est de savoir s’il s’agit d’une résidence principale ou secondaire. La démonstration d’absence de problèmes, c’est qu’il y a actuellement moins d’une dizaine de dénonciations par année, grâce à la vigilance des associations privées, comme mon préopinant vient de le rappeler. La commission a bien entendu l’avis du département qui déclare que ce partage de compétences entre le canton et les communes est parfaitement satisfaisant. On ne peut donc pas suspecter et accuser les communes de ne pas faire leur travail. Le canton a délégué son pouvoir de surveillance aux communes, celles-ci font bien leur travail et il n’y a donc pas besoin d’en faire plus. Je vous propose dès lors de suivre le rapport de majorité et de classer ce postulat.

Je vous demande également de classer ce postulat. Nous comprenons totalement les enjeux évoqués. Je rappelle que les compétences sont d’abord et prioritairement communales et que c’est acté dans le cadre du PDCn. Bien que nous fassions confiance aux collectivités locales, il existe une surveillance sur dénonciation, et des associations très vigilantes. S’agissant de la modélisation du système, la jurisprudence a précisé tous ces points et ce qui pouvait paraître flou il y a quelques années et quelques mois est désormais clarifié et les communes n’ont pas dressé de demandes spécifiques par rapport à ces éléments. Toutefois, en cas de demande, que ce soit à la Direction générale du territoire et du logement ou au Service des communes, nous pouvons apporter un accompagnement et une aide pour rapport aux tous les calculs, etc. Nous sommes toujours à disposition sur tous ces aspects pour toutes les communes qui seraient demandeuses d’informations ou d’accompagnement de la part du canton, mais c’est différent de la surveillance évoquée ici.

Le courrier que nous avions promis a été envoyé à toutes les communes concernées au début de la législature. Cette surveillance n’est qu’un outil parmi d’autres, l’Etat peut aussi agir par le biais d’interventions, à l’aune des planifications touristiques et directrices. Dans ce cadre, c’est bel et bien le canton qui adopte les plans et il est très vigilant par rapport à toutes ces questions de résidences secondaires. Je vous invite à classer ce postulat.

La discussion est close.

Le Grand Conseil refuse la prise en considération du postulat par 73 voix contre 39 et 6 abstentions.