23_POS_6 - Postulat Yolanda Müller Chabloz et consorts - Savoir garder son PALM – repenser les secteurs au sein de l’agglomération Lausanne-Morges.

Séance du Grand Conseil du mardi 29 août 2023, point 27 de l'ordre du jour

Texte déposé

Le dernier plan d’agglomération Lausanne-Morges de troisième génération (PALM) date de 2016 et il est prévu qu’il déploie ses effets jusqu’en 2025. L’élaboration et le dépôt des projets d’agglomération de cinquième génération font partie du programme de législature [1]. Pour rappel, la planification dans le cadre du PALM se réalise au sein de cinq secteurs nommés schémas directeurs, Ouest, Est, Nord, Centre lausannois et région de Morges.

Cette conception en étoile, initialement prévue pour améliorer les flux de pendulaires entrant et sortant du centre de Lausanne en fonction des axes structurants de transports publics, pose problème. En effet, de nombreuses personnes se rendent quotidiennement d’une branche de l’étoile à une autre. Si elles se déplacent à vélo ou en transports publics, elles sont de fait forcées de transiter par le Centre-ville, ce qui allonge d’autant la durée de leurs déplacements. Cela crée le risque d'un report modal inverse, en faveur des transports individuels motorisés, sur un réseau déjà saturé en termes de trafic.

A titre d’exemple, de nombreuses personnes résident sur l’axe structurant de la ligne régionale tL 60 et travaillent sur l’axe du métro M2, entre la cité hospitalière et le Biopôle. De fait, la stratégie vélo établie par le Schéma Directeur du Nord Lausannois [2] a identifié que les transversales Est-Nord-Ouest, autour du centre-ville, correspondaient à des lignes de désir fortes. Il y a donc là un potentiel réel de pendulaires qui seraient heureux d’adopter le report modal plutôt que de prendre l’autoroute. Si certaines mesures visant à renforcer le maillage au sein de la toile d’araignée de l’agglomération étaient prévues dans le PALM de troisième génération, force est de constater que la plupart d’entre elles n’ont pas été réalisées à ce jour, et les points noirs du réseau demeurent.

Dans ce contexte, les soussigné-e-s demandent au Conseil d’Etat de bien vouloir étudier :

• Les leçons à tirer de l’organisation actuelle par secteurs du PALM
• L’opportunité d’une refonte des différents secteurs dans le cadre du PALM de cinquième génération
• Les mesures envisagées par le Conseil d’Etat pour favoriser d’autres modes de transport que le transport individuel motorisé autour du centre-ville de Lausanne, notamment pour la desserte Est-Nord-Ouest.

Références :

[1]  Programme de législature, page 60 point 3.2 : « Soutenir les agglomérations pour l’élaboration et le dépôt de leur projet de cinquième génération, notamment pour l’agglomération Lausanne – Morges (PALM), à déposer en 2025. »

[2]  SDNL – Stratégie régionale vélo / Mars 2018

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• RC - 23_POS_6 (avec annexe)
• 23_POS_6-Texte déposé

Transcriptions

Ce postulat concerne le Projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM). Suite aux diverses discussions, plusieurs commissaires ont donné leur avis sur l’évolution du PALM, dans un premier temps, de la gouvernance, ensuite de la mise en œuvre des projets et des défis liés à la mobilité et au développement territorial. Les commissaires soulignent aussi la complexité de la gouvernance impliquant les municipalités, le rôle de l’Etat et la nécessité de coopération entre les communes pour les projets intercommunaux. Nous avons également discuté de l’efficacité des mesures de mobilité douce et de la nécessité d’une meilleure coordination entre les différentes strates institutionnelles. La postulante propose de demander au Conseil d’Etat d’étudier l’organisation du PALM, la refonte des secteurs et les mesures pour favoriser d’autres modes de transport que la voiture.

Le Conseil d’Etat reconnaît bien sûr l’importance du territoire du PALM et souligne sa particularité en tant que seule agglomération vaudoise où le canton et les communes collaborent étroitement. Les enjeux clés portent premièrement sur l’urbanisation, la mobilité, la gestion des zones d’activité et le climat pour les projets d’agglomération. Le gouvernement cantonal a prévu une stratégie pour l’agglomération que vous avez probablement tous et toutes lue dans le Programme de législature 2022-2027. Dans le contexte du PALM, une stratégie est d’abord mise en œuvre par le Conseil d’Etat, puis avec et par les régions. Le Conseil d’Etat a décidé que le prochain projet d’agglomération de cinquième génération (PA5), sera déposé selon la gouvernance actuelle, mais les changements interviendront par la suite. Le Conseil d’Etat souhaite aligner le PA5 et la nouvelle gouvernance pour le projet d’agglomération de sixième génération (PA6), en 2025. Le Conseil d’Etat envisage aussi d’intégrer les préoccupations de la postulante.

Dans ce contexte et au fil des discussions, la commission vous recommande finalement de prendre partiellement en considération le postulat et de le renvoyer au Conseil d’Etat. La commission amende le postulat de la façon suivante :

« Dans ce contexte, les soussigné-e-s demandent au Conseil d’Etat, dans le cadre du PALM, de bien vouloir étudier :

• les leçons à tirer de l’organisation actuelle par secteurs du PALM ;
• l’opportunité d’une refonte des différents secteurs dans le cadre du PALM de cinquième génération ;
• les mesures envisagées, par le PA de cinquième génération, pour favoriser d’autres modes de transport que le transport individuel motorisé autour du centre-ville de Lausanne, notamment pour la desserte Est-Nord-Ouest ».

Ces différents amendements sont adoptés par la commission par 5 voix et 4 abstentions. Nous vous encourageons bien entendu à adopter les recommandations de cette dernière.

La discussion est ouverte.

Je remercie M. le président pour son rapport et son excellent résumé. Je suis heureuse que le Conseil d’Etat partage mes préoccupations au sujet de la gouvernance du PALM, qu’il ait mandaté une étude sur la question citée dans le rapport et qu’il prévoie de développer une stratégie. J’espère que ces efforts seront transcrits en actes. J’entends qu’il est trop tard pour procéder à des réformes importantes de la gouvernance du PALM avant le dépôt du PA5. Néanmoins, il me semble crucial que le Grand Conseil signale au Conseil d’Etat qu’il s’agit d’une question importante pour lui et qu’il souhaite une évolution à ce sujet.

A titre d’exemple, alors que par le passé les conférences d’agglomération invitaient l’ensemble des législatifs cantonaux et communaux, réunissant plus de 500 participants, depuis 2019, ce n’est plus le cas. 2022 ne voit se réunir qu’un petit comité avec 90 participantes et participants. Pour ma part, il me semble important que le politique reste impliqué dans les projets d’agglomérations, y compris l’étage législatif ; il faut rester attentif à ce point.

Par ailleurs, la position du Conseil d’Etat montre que les mesures doivent venir des communes ; je l’entends bien. Sur le point plus spécifique de la desserte Est-Nord-Ouest, dans l’agglomération Lausanne-Morges, les mécanismes de priorisation qui sont actuellement à l’œuvre montrent que dans les faits ces mesures ne sont pas mises en avant par les communes, car la priorité demeure de rejoindre Lausanne, ce avant de réfléchir au reste. Comme exemple, nous pouvons citer le site stratégique de Vernand que traitera bientôt le Grand Conseil. Une fois encore, on peut observer que la mobilité est très concentrée sur l’axe nord-sud. On peut aussi noter que les gros projets de mobilité sont surtout portés par Lausanne, ce qui n’est pas un hasard, parce que la commune est au centre de l’agglomération. Il retourne aussi d’une question de ressources humaines et financières qui permettent de donner suffisamment d’impulsion aux projets, de les suivre dans la durée. Le constat de l’insuffisance des liaisons tangentielles est partagé par de nombreux habitants et habitantes de l’agglomération. Ainsi, je persiste à penser qu’une vraie réflexion doit être menée sur le sujet. Il me semble que le projet d’agglomération serait le lieu approprié pour mener cette réflexion. Enfin, à mon sens, il reste tout à fait pertinent de maintenir ce postulat et de demander sa prise en considération partielle. Cela nous permettrait de signaler au Conseil d’Etat l’importance que ce sujet revêt pour le Grand Conseil.

Je commence par déclarer mes fonctions. Je préside un schéma directeur du PALM, à savoir Région Morges. Je crains que le contenu du postulat et les discussions en commission dénotent d’une incompréhension et d’un mélange des compétences et des missions des différents partenaires du PALM. Les communes et le canton ont la maîtrise d’ouvrage et sont responsables de la mise en œuvre des projets de mobilité. Les secteurs ne peuvent en aucun cas être tenus responsables du manque de concrétisation. Les secteurs du PALM permettent de travailler avec et au service des communes et du canton sur des stratégies et des planifications coordonnées, notamment en termes de mobilité active. Ce ne sont pas les secteurs qui doivent être interrogés dans cette affaire, mais l’investissement des communes dans les stratégies intercommunales et l’organisation de leur propre secteur.

Les schémas directeurs sont les relais des communes dans le cadre des projets d’agglomération et ne peuvent porter que des projets et des demandes dont ils ont connaissance, portés politiquement par leurs communes membres. Si ces communes souhaitent concrétiser des lignes de mobilité active identifiées dans l’étude du Nord lausannois et les reporter dans le PALM, il faut alors se référer au Schéma directeur du Nord-Lausanne (SDNL), dont la mission est de mener les études techniques nécessaires avec un investissement et un portage politique fort des communes concernées ; soit que chaque commune mène ses propres projets en bonne entente avec les communes voisines. Concernant le réseau des transports publics, ce sont les Transports publics lausannois (tl) qui sont responsables de la planification du réseau dans cette région. Les schémas directeurs peuvent au mieux collaborer avec ces derniers.

En conclusion, je doute qu’il soit opportun de passer par le Grand Conseil pour traiter cette problématique, a fortiori de demander au Conseil d’Etat de produire un rapport à ce sujet. Je ne peux que suggérer aux communes de réfléchir entre elles aux missions et à l’organisation de leur secteur, et à une éventuelle redéfinition du périmètre. C’est finalement ce qu’ont fait les communes de Région Morges, il y a deux ans, en constatant des problèmes de mise en œuvre, et un besoin d’accompagnement technique pour mieux appréhender les procédures et le cadre légal. Alors que nos agglomérations ont besoin d’une efficacité maximale de la part de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), je vous recommande vivement de refuser la prise en considération de ce postulat et d’encourager les services cantonaux à concentrer leurs forces dans l’élaboration des projets d’agglomération plutôt que dans la rédaction d’un rapport.

Le corps de ce postulat interroge l’organisation et la gouvernance du PALM. Nous l’avons dit, ce concept d’agglomération bénéficie de cofinancements permettant de développer une vision stratégique utile afin de préparer l’avenir. En revanche, il est vrai qu’à force de penser stratégie, cela empêche parfois de passer à la réalisation. Les représentants du PLR se sont abstenus tant sur les amendements que sur le vote de prise en considération, parce que sur le fond, nous sommes tous d’accord que nous attendons une évolution du PALM et, surtout, la réalisation des projets. Cependant, nous avons entendu que le Conseil d’Etat rejoint la postulante sur les questions qu’elle se pose – mais non sur la base des mêmes arguments, car tous ne se coordonnent pas au niveau des schémas directeurs.

En termes d’urbanisation, de mobilité, de gestion des zones d’activité et de climat pour ces projets d’agglomération, les enjeux sont primordiaux. Nous avons aussi entendu que lors de la dernière séance du comité de pilotage du PALM – réunissant dans sa direction deux conseillères d’Etat et les communes – il a été décidé que le prochain projet d’agglomération de cinquième génération le sera selon la gouvernance actuelle, mais qu’un changement de cette dernière interviendra après ce dépôt.

Dès lors, le groupe PLR rejoint le Conseil d’Etat et ne soutiendra pas ce postulat qui demande de rédiger un rapport supplémentaire, ce d’autant plus – un élément intéressant – que le Conseil d’Etat proposait d’intégrer les préoccupations de la postulante, notamment en matière de mobilité dans le cadre de l’étude. Comme annoncé, le groupe PLR s’abstiendra dans sa majorité et quelques-uns de ses membres refuseront le renvoi de ce postulat au Conseil d’Etat.

Je déclare mes intérêts comme membre de la commission qui a étudié ce postulat. Les discussions au sein de cette dernière furent constructives ; elles ont permis de mettre en évidence deux problématiques, dont celle évoquée par la postulante, de projets tangentiels qui, dans une organisation par secteurs, sont plus orientés vers un aspect radial, peinent à naître et surtout à se concrétiser. Or, certains de ces mêmes projets ambitieux, tangentiels – comme un bus à haut niveau de service (BHNS) – n’ont pas pu se réaliser – un signal d’alerte qu’il ne faut pas négliger – parce qu’une commune n’a pas suivi, s’estimant moins concernée ou moins intéressée que les autres.

Bien entendu, nous pourrions nous convaincre que cela n’est pas problématique ; or, ce n’est pas le cas, il faut prêter une oreille attentive à ce genre de préoccupations. Ainsi, les projets de réorganisation et de réflexion sur la gouvernance du PALM sont essentiels pour permettre et faciliter les projets tangentiels, trouver des modalités pour les financer, des projets qui, s’ils ne s’avèrent pas importants pour telle ou telle commune, sont importants pour l’agglomération. Il faut trouver des solutions, peut-être des péréquations. En tous les cas, je compte sur le Conseil d’Etat et sur toutes les structures du PALM pour analyser ces problématiques et y apporter des solutions dans le cadre de l’analyse de la gouvernance.

Enfin, dans ce cadre, j’estime qu’il est tout à fait pertinent de renvoyer ce postulat au Conseil d’Etat et, comme très justement amendé par la commission, aux structures du PALM, pour compléter leur base de réflexion.

J’aimerais fournir un éclairage complémentaire qui me paraît important. Il me semble que lors du traitement de cet objet, s’il avait été question d’une étude particulière sur le sujet, la majorité l’aurait refusée. Or, en l’état, il s’agit plutôt d’une continuité dans le cadre de l’étude générale que le Conseil d’Etat a déjà menée sur les agglomérations. En effet, ce dernier a interviewé plusieurs personnes, les structures, les modes de gouvernance. Les problématiques soulevées sont prises en considération, mais faisaient déjà partie des éléments fournis par l’étude générale du Conseil d’Etat sur le sujet. En conclusion, il s’agit davantage d’une continuité de réflexion que d’une nouveauté.

Relativement à l’importance de ce postulat, à la fois la gestion, l’administration de la région et la question de l’accessibilité par poches ou par zones constituent des sujets centraux à aborder dans l’évaluation et l’évolution du PALM de prochaine génération à laquelle le Conseil d’Etat procède. Une évidence lorsque l’on sait que les PALM prennent beaucoup de temps pour être développés. A ce titre, la transversalité des zones et l’accessibilité par poches n’avaient pas forcément été considérées comme des solutions opportunes lorsque le PALM actuel avait été développé. En effet, tout se passait « au centre » de Lausanne, car ses abords étaient moins occupés qu’aujourd’hui.

Or, aujourd’hui, il s’agit d’une ville riche de différents pôles et endroits, un aspect dont les communes et le canton – en tant qu’autorité supérieure – doivent impérativement tenir compte, lorsqu’ils procèdent à l’évaluation ; ce que notre collègue Jobin a opportunément fait remarquer. Ainsi, les démarches et les études effectuées par le Conseil d’Etat doivent être intégrées dans les évaluations du prochain PALM.

En conclusion, le renvoi de ce postulat a pour avantage de thématiser ce point-là, d’en démontrer son intérêt et de relever, en tant que législatif, l’importance que revêt le fait d’aborder l’urbanisme non pas seulement en poches, mais aussi d’un point de vue multipôles, comme on se doit de le développer dans les agglomérations aujourd’hui. Ainsi, le renvoi du postulat n’entraîne pas plus de travail pour le Conseil d’Etat, mais s’inscrit en réalité dans le cadre de ses travaux. Je vous recommande par conséquent de l’accepter.

Je souhaite intervenir pour rappeler que j’ai déposé un postulat relatif à la gouvernance des agglomérations, il y a de cela de nombreuses années, en 2017. Ainsi, je suis content de voir qu’en 2023 nous nous inquiétons encore de la gouvernance des agglomérations, en particulier de celle du PALM.

Pour ma part, je m’étonne de ne pas avoir obtenu de réponse à mon postulat, alors même que les questions de gouvernance nous inquiètent depuis des années. A l’évidence, je n’entends pas m’opposer à la prise en considération du postulat de notre collègue. Néanmoins, il me semble judicieux de rappeler que le postulat que j’avais déposé demandait justement de faire un état des lieux des projets d’agglomération, d’évaluer les moyens de mettre en place une gouvernance simplifiée et d’envisager des outils et des bases légales qui pourraient être déployés pour atteindre ces buts.

Je crois que c’est dans cette intervalle – il me semble que cela figure dans le rapport de commission – que prend place cette étude préparatoire de la stratégie du Conseil d’Etat pour les agglomérations qui a été publiée en juillet 2022. J’en ai pris connaissance. Le contenu de ce document m’a un peu inquiété quant à certains termes ou qualificatifs liés à l’efficacité de ces agglomérations. Je n’exclus pas de revenir avec une interpellation visant plus particulièrement le contenu de cette étude préparatoire.

Je me réjouis que l’on s’attache aux structures du PALM et de toutes les agglomérations de ce canton, puisqu’il y en a cinq, étant entendu que ce sont les lieux principaux qui nous permettent de présenter des projets d’agglomération et donc de réaliser ensuite de grands projets d’infrastructures avec un financement fédéral, ce sur un territoire que l’on appréhende de manière coordonnée entre le canton et les communes.

Quant à ce postulat, je rejoins M. Jobin : si la première version du postulat était problématique, sa prise en considération partielle telle qu’elle a été rédigée est acceptable. Premièrement, il s’agit de reprendre la gouvernance et le financement. A ce propos, nous possédons une étude de base. Pour répondre à M. Jacques, il s’agit d’une étude – un outil de travail – effectuée par des professionnels et des mandataires externes, sans signifier que le Conseil d’Etat fasse siennes les conséquences ou les convictions des rapporteurs de l’étude.

Par rapport aux délais, nous avons indiqué souhaiter être prêts pour le prochain projet d’agglomération, d’ici 2025. A l’évidence, nous devons nous y employer de concert avec tous les acteurs communaux et cantonaux.

Pour répondre à M. de Benedictis, il a été convenu au Comité de pilotage (COPIL) du PALM que nous allions mener cette étude ensemble, une étude qui porte non seulement sur les schémas directeurs, mais aussi sur l’ensemble de la gouvernance. Par conséquent, il existe un volet gouvernance et financement. Le projet d’agglomération de cinquième génération doit être mené et il ne faut absolument pas prétériter ces travaux parce qu’on travaille sur la gouvernance. Par ailleurs, même si la mise en œuvre des projets d’agglomération relève principalement des communes, cet aspect pourra être discuté pour améliorer l’efficacité de mise en œuvre. Il s’agit de trois aspects extrêmement importants.

Enfin, la prise en considération partielle du postulat ne pose effectivement plus trop de problèmes, dans le sens où on ne nous demande pas un rapport supplémentaire. Pour répondre à Mme Cretegny qui, à juste titre, s’inquiétait de cet aspect, le travail sera effectué dans le contexte des études qui sont en train d’être menées relativement à la gouvernance et non par une étude distincte. Nous n’allons pas nous limiter au schéma directeur, mais envisager l’ensemble de la gouvernance qui est aujourd’hui en discussion dans le cadre des travaux du PALM, ce pour l’ensemble des agglomérations.

La discussion est close.

Le Grand Conseil prend le postulat en considération partiellement avec plusieurs avis contraires et abstentions.