REP_668608 - Réponse du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'interpellation Didier Lohri et consort - Demande de renseignements complémentaires à la LPIC (18_INT_268).

Séance du Grand Conseil du mardi 27 avril 2021, point 23 de l'ordre du jour

Documents

• Texte adopté par CE

Transcriptions

Cette question de la Loi modifiant la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales (LPIC) sera fondamentale dans les jours et les années qui vont suivre. Permettez-moi de remercier sincèrement le Conseil d’Etat de sa réponse. Evidemment, elle ne me convient pas, car le temps presse et nous éloigne de la réussite de l’objectif recherché par le Conseil d’Etat et par le Grand Conseil depuis plus de quatre ans.

Plusieurs motions et autres artifices légaux ont été, ou sont, déposés systématiquement au sujet de la péréquation, de la facture sociale, de la relation avec les communes ou de la répartition des charges entre les communes et le canton. Rien n’avance réellement. Nous voici à un an du changement de législature et nous sommes toujours dans une forme d’impasse.

Les changements des responsables communaux font que le Conseil d’Etat va se trouver dans une situation compliquée et ferait une erreur de s’appuyer uniquement sur ses ressources internes pour trouver une solution à la péréquation. Peut-être est-ce une stratégie sciemment élaborée — je ne le crois pas — ce qui compliquerait un peu la sérénité recherchée par les partenaires.

La réponse à ma première question est assez incroyable. Cela fait des mois, que dis-je des années, que la définition des dépenses thématiques LPIC est problématique. Je ne peux pas me contenter d’une réponse du Conseil d’Etat telle qu’elle est donnée en se réfugiant derrière, je cite : « Une interprétation littérale de l’article 4 ne permet pas de trancher entre les deux lectures d’impôts décrites ci-dessus. En effet, cette disposition ne dit pas expressément s’il s’agit de 4 points pour l’ensemble des communes ou de chaque commune bénéficiaire prise individuellement. » La jurisprudence a bon dos. Si le Conseil d’Etat se réfugie derrière cette justification, il devrait aussi se souvenir de qui était autour de la table des négociations et se remémorer des choix politiques que le Conseil d’Etat avait imposés aux communes pour valider le système péréquatif. Je faisais partie de cette table ronde, nous étions trois, avec deux membres du Conseil d’Etat.

Toute l’explication repose sur le fait que le Conseil d’Etat, tel l’Empereur Jules César, lance un  Alea jacta est  du style le dé est jeté et « advienne que pourra ». Il est justement du ressort du Conseil d’Etat de prendre les dispositions pour clarifier ce point et de soumettre au Grand Conseil un exposé des motifs et projet de décret réglant cette définition. Ce n’est pas faute d’avoir déposé en 2018, 2019 et 2020, des motions demandant cette précision. Entre-temps, le Conseil d’Etat ne veut pas prendre le taureau par les cornes.

La réponse à la question suivante n’est pas plus crédible. De dire que « Malgré tous les efforts déployés, un contrôle systématique et approfondi des dépenses thématiques se heurte toujours à des problèmes de volume et d’interprétation de la part des communes » est abscons. C’est un manque de volonté qu’il faut accorder à la réponse et à l’action du Conseil d’Etat. Comment expliquer que le canton transmet les montants de la cohésion sociale et de gendarmerie à mi-avril, pour que les communes puissent prévoir les corrections des éléments comptables à faire figurer dans leurs comptes 2020 ?

Il est évident que si le canton avait cette envie de clarifier le point de péréquation intercommunale — je rappelle qu’il est d’environ 700 millions, soit le bénéfice annuel du canton en 2020 — il permettrait de diminuer les effets dramatiques pour les communes. En bloquant la valeur à 4 points d’impôt dans la LPIC, le Conseil d’Etat atténuerait la variation des effets de la péréquation.

Le Conseil d’Etat démontre clairement que deux des trois éléments de report des charges sur les communes sont maîtrisés jusqu’à 1 milliard de francs à charge des communes pour la cohésion sociale.

Le paramètre « péréquation » — pour lequel le canton ne veut pas s’impliquer — est malheureusement le seul à pouvoir préciser la loi permettant aux communes de diminuer les écarts entre les acomptes et les décomptes de péréquation.

C’est ainsi que j’ai l’honneur de déposer la détermination suivante :

Il est demandé au Conseil d’Etat de fournir aux députés les fichiers Acomptes 20 et décomptes 20 — 3 mois avant juillet 20 — avec l’onglet « dépenses thématiques » complété par une colonne supplémentaire qui indique le nombre de points d’impôt communaux considérés comme une dépense budgétée et non comme une dépense d’investissement.

Pour mémoire, j’ai fait un petit tableau dans lequel on voit les communes qui ont plus de 40 000 francs de valeur de point d’impôt et qui disent que, sur les routes, elles mettent jusqu’à 26 points d’impôt pour des entretiens. Le pompon : une commune annonce 92 points d’impôt ! Je ne savais pas que l’on pouvait aller au-delà de 81 ou 84 points d’impôt communaux.

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Cet onglet permettrait à la Commission paritaire (Copar) de pouvoir, en un coup d’œil, faire son travail et dire s’il est logique que des communes mettent 32 points d’impôt pour de l’entretien annuel des investissements des routes. Vous pouvez faire la même démonstration pour la forêt : l’effet est le même, mais pour la forêt, c’est 1 point d’impôt, soit environ 36 millions. Il faut vraiment que cette détermination puisse passer la rampe du Grand Conseil pour que la Copar ne puisse pas dire qu’elle n’a pas eu le temps de voir les effets sur la péréquation des communes.

La discussion sur la détermination est ouverte.

Je salue l’intelligence et le détail de l’analyse de notre collègue Didier Lohri. Il a tout à fait raison lorsqu’il dit que le Conseil d’Etat est le seul à pouvoir préciser la loi en ce qui concerne les dépenses thématiques. Il est dit dans la réponse que, malgré tous les efforts déployés, un contrôle systématique et approfondi des dépenses thématiques se heurte toujours à des problèmes de volume et d’interprétation de la part des communes. Le rapport de la Cour des comptes sur les dépenses thématiques, qui a été publié il y a deux ans, précise deux choses : le manque de directives centralisées pour calculer les dépenses thématiques a généré un surcroît de travail pour les communes ayant mis au point leur propre méthodologie, sans pour autant aboutir à une solution satisfaisante, les méthodes appliquées n’étant pas harmonisées entre toutes les communes. Il précise également que l’absence de contrôle centralisé a pour conséquence que le seul contrôle de conformité est réalisé par l’organe de révision des comptes. Or, sans mode d’emploi précis, ce contrôle ne peut garantir que les pratiques sont, d’une part, correctes et, d’autre part, harmonisées entre les communes. A partir de ces deux constats qui ne sont pas les miens, je vais soutenir la détermination de notre collègue Lohri qui a l’avantage de préciser les choses et de donner un outil d’analyse à la Copar afin d’éviter les dérives du système et des choses qui sont à la limite de l’acceptable dans le reporting de certaines communes.

Je déclare mes intérêts : je suis membre du comité de l’Union des communes vaudoises (UCV) et de la Copar dont nous venons de parler. Pour le point 1de la réponse à l’interpellation, je partage l’avis du Conseil d’Etat dans la réponse à l’interprétation de la LPIC. Pour le point 2, j’ai une question à poser : il est mentionné, dans la réponse, que la péréquation serait revue dans sa globalité d’ici au premier trimestre 2021. Comme nous sommes le 27 avril 2021, le premier trimestre est passé. Bien sûr, entre la rédaction de la réponse et aujourd’hui, il y a eu la pandémie du COVID, mais j’aimerais savoir où nous en sommes aujourd’hui.

Concernant la détermination de M. Lohri, les tableaux présentés sont disponibles pour tout le monde sur Internet. A mon avis, pour autant que cela ait été approuvé par la Copar, tous les députés peuvent y accéder une fois que les comptes des communes sont centralisés au niveau de l’Etat. Je comprends ce que demande M. Lohri avec cette nouvelle colonne, mais il ne faut pas oublier qu’il n’y a pas que les travaux de réfection des routes, il y a aussi le déneigement qui est pris en compte, les transports, notamment les transports scolaires qui peuvent varier fortement d’une commune à l’autre. Les transports scolaires et le déneigement sont liés aux lignes de trafic que l’on a ou non et à l’organisation que l’on fait des écoles. Pour le déneigement, il y a bien entendu une incidence liée à l’altitude. Une commune comme Ste-Croix aura beaucoup plus de déneigement et de salage des routes qu’une commune située à une altitude beaucoup plus basse. Ce n’est donc pas aussi simple que cela… Nous n’aurons pas les détails, nous aurons seulement un chiffre dans la colonne demandée. Etant entendu que, comme les tableaux sont à disposition, il suffit simplement de faire une formule Excel et d’avoir les chiffres. Chacun peut faire ce que M. le député Lohri a fait lui-même.

En ce qui concerne le contrôle systématique, je partage ce qui est écrit. En revanche, je m’inscris en faux contre la réponse du point n° 2 : « Malgré tous les efforts déployés, un contrôle systématique et approfondi des dépenses thématiques se heurte toujours à des problèmes de volume et d’interprétation de la part des communes. » En faisant ce tableau, vous allez tous vous rendre compte qu’il y a un problème avec une quinzaine de communes, au maximum. Je pense que cela ne représente pas un grand volume d’avoir les comptes détaillés, les pièces justificatives, pour 10 à 15 communes, pour voir ce qui a été inscrit dans les dépenses thématiques. Sur ce point, je ne suis pas d’accord de dire que l’on ne peut pas faire de contrôle systématique sur les dépenses thématiques au sein de l’Etat. Je préférerais qu’un contrôle soit fait de manière plus poussée, pour ne pas en arriver à dire que certaines communes ont 40 points d’impôt, alors que ces 40 points d’impôt concernent peut-être une commune qui a des charges effectives qui correspondent à 40 points d’impôt, mais ce ne sont pas des investissements pour cette commune. Etant donné que c’est plafonné, il faut se rendre compte que passer des investissements dans les charges veut dire qu’il faut avoir les moyens de le faire financièrement. Etant donné qu’un plafond est mis au point d’impôt dans les dépenses thématiques, je doute que le but recherché par cette détermination soit atteint et change beaucoup le résultat final de la péréquation.

Je remercie M. le député Cuérel pour sa longue explication, mais elle ne me convainc pas du tout. Je suis d’ailleurs très surpris, en tant que membre de la Copar, qu’il puisse dire des choses... (Rires.) C’est catastrophique ! M. Cuérel sait très bien que le chiffre pris pour les routes n’englobe pas les transports publics ni les transports scolaires qui sont eux parfaitement contrôlés. Il fait un faux procès à cette colonne des routes. Par ailleurs, je crois que c’est trop technique : il entre dans les détails. S’il s’agit d’un investissement, il y a eu un crédit extrabudgétaire présenté au conseil pour passer cette réfection de route. Que l’on passe les intérêts et l’amortissement dans les dépenses thématiques, cela pourrait certes être tiré par les cheveux, mais de passer le crédit extrabudgétaire en entier dans la dépense thématique des routes, ce n’est pas le principe qui avait été établi en 2006 par MM. Broulis et Leuba lors de la table ronde. Il faut raison garder et ne pas dire des sornettes. Je maintiens que ce fichier permettrait à la Copar — à laquelle M. Cuérel participe — de faire un tri très simple sur des bases que le canton met à disposition de tous les citoyens vaudois.

Je rappelle que, dans les dépenses thématiques, il y a deux éléments : les routes et la forêt. Dans l’onglet « routes », il y a effectivement les transports scolaires, les transports publics, mais également le déneigement. C’est peut-être l’un des nœuds du problème : est-ce que la réfection du tapis routier est un investissement ou un entretien ? A quel moment est-ce que cela devient un investissement ou un entretien ? Le fait de dire que cela est voté par le conseil comme un crédit d’investissement ou pas n’est pas pertinent, parce qu’il n’y a pas de définition claire qui précise que le conseil communal vote un crédit d’investissement ou une dépense extraordinaire. Si une commune a les moyens financiers pour effectuer la réfection du tapis routier, elle va considérer cela comme une dépense ordinaire qui sera inscrite dans les charges. En revanche, une commune à faible capacité financière prendra cela comme un investissement qui sera amorti sur 20 ans. C’est là que réside l’une des différences et l’une des conséquences dans les dépenses thématiques de la péréquation.

Plusieurs questions en lien avec la péréquation — des questions de principe et des questions d’ordre technique — ont été posées. S’agissant de la péréquation en tant que telle, nul doute que ce changement de système, une péréquation modifiée ou une nouvelle péréquation sont des questions extrêmement complexes. Dans ce cadre, je ne peux qu’être d’accord avec M. Lohri sur le fait que mettre en place une péréquation modifiée est un défi non seulement pour le Conseil d’Etat, mais aussi pour les communes entre elles, par rapport aux objectifs qui peuvent être assignés à cette nouvelle péréquation, des objectifs qui ne sont pas toujours concordants et qui peuvent même être contradictoires par rapport aux effets que l’on souhaite mettre en place, tant s’agissant de la taille des communes que s’agissant de la répartition et du degré de solidarité que l’on veut entre lesdites communes, qu’il s’agisse de villes ou de communes de plus petite importance. C’est aussi un défi pour le Grand Conseil. Le changement de législature évoqué par M. Lohri est une réalité qui n’est pas voulue par le Conseil d’Etat, mais qui se réalise tous les cinq ans. Dans ce cadre, le changement d’élus municipaux ne facilite effectivement pas la donne par rapport à cette révision de la péréquation.

Quant à la remarque de M. Cuérel s’agissant du délai pour mettre en œuvre la nouvelle péréquation, je la prends au deuxième degré. Nous savons toutes et tous, au vu des dernières discussions, en particulier au sein du Grand Conseil, que ce délai a dû être retardé dans le cadre des accords canton-communes et des discussions en cours avec les communes et qui seront ensuite portées devant ce Grand Conseil.

J’en viens maintenant aux questions techniques formulées par M. Lohri. Elles sont de deux types : s’agissant de la première, par rapport au texte, il y a une interprétation littérale : c’est le texte et l’esprit du texte. L’interprétation littérale de cet article 4 — qui est remis sur le devant de la scène et qui précise que les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge à raison de 75 % desdites dépenses, mais au maximum de 4,5 points d’impôt — peut laisser un doute pour savoir si l’on parle de l’ensemble des communes ou de chaque commune pour elle-même. Toutefois, les conventions entre l’Etat et les communes sur lesquelles se base le système péréquatif actuel mentionnent qu’il s’agit d’un plafond s’appliquant à la couche et non pas à chaque commune. Par ailleurs, ce plafond est appliqué de manière globale et de manière non interrompue depuis l’introduction des dépenses thématiques en 2006. De notre côté, nous n’allons pas remettre en question ceci, sauf s’il devait y avoir une demande de modification du décret. Aujourd’hui, ce concept de plafond par commune ne figure nulle part ailleurs que dans les différents objets qui ont pu être déposés par M. le député Lohri, en dépit d’une pratique constante en la matière, et ce, depuis des années. Je vous invite donc à ne pas suivre la détermination de M. Lohri sur ce point.

S’agissant de la deuxième question par rapport au contrôle effectué sur les dépenses thématiques, je ne reviendrai pas sur le débat d’experts entre M. Lohri et M. Cuérel. Je crois qu’il s’agit effectivement de questions techniques. Néanmoins, il est important de préciser que la réponse faite par le Conseil d’Etat et que vous avez sous les yeux date de 2019. Depuis, la pratique a évolué. Cette réponse a été validée le 13 mars 2019 ; elle ne tient donc pas compte du rapport d’audit de la Cour des comptes sur les dépenses thématiques qui est daté du 2 octobre 2019. Ce rapport a relevé des imprécisions dans le formulaire des dépenses thématiques et un déficit en matière de contrôle des montants déclarés par les communes. Ce dernier s’expliquant notamment par un manque de ressources du Service des communes en charge de ces contrôles. C’est un point de départ sur lequel nous avons travaillé du côté de l’Etat. Nous avons travaillé de manière globale et je crois que cela répond à la fois à la demande de M. Lohri et à la demande de M. Cuérel, indépendamment des définitions ou des détails techniques sur lesquels nous vous avons entendus aujourd’hui. Depuis cet audit, la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) a amélioré — en collaboration avec le Contrôle cantonal des finances (CCF) et dans l’attente de l’entrée en vigueur d’une nouvelle péréquation — le questionnaire pour les dépenses thématiques. Par ailleurs, elle a élaboré une attestation standard pour les fiduciaires. Les communes ont été informées au mois de février de cette année de cette modification, avec la nécessité pour les fiduciaires de vérifier cette conformité par rapport aux dépenses thématiques. Du côté de l’Etat, nous avons agi dans le sens de ce qui était demandé par M. le député Lohri, mais aussi en lien avec l’audit de la Cour des comptes. Dans son tableau de suivi des recommandations, la Cour des comptes estime comme entièrement traitée sa recommandation de prévoir des mesures pour contrôler les données à la base des calculs du retour péréquatif thématique à mettre en place. Elle atteste aussi que le formulaire des dépenses a été remanié et précisé et que des directives ont été adressées aux organes chargés de valider les données de ce formulaire afin d’opérer des contrôles plus rigoureux. Le CCF est aussi d’accord avec cette nouvelle manière de faire qui, je vous l’accorde, est récente, puisque nous avons donné les informations aux communes en ce début d’année seulement. Néanmoins, cela répond vraiment au souci global formulé par M. Lohri.

Finalement, je vous invite à refuser la détermination de M. Lohri, parce que le Conseil d’Etat, au vu du rapport de la Cour des comptes, a pris les mesures nécessaires. Ces mesures ont été validées à la fois par la Cour des comptes et par le CCF.

Je remercie Mme la conseillère d’Etat pour ses précisions et sa prise de position. Néanmoins, je ne peux pas accepter cette réponse, parce qu’elle n’a pas lu l’entier du texte. Elle s’est arrêtée après « 4 points d’impôt », mais le texte précise « 4 points d’impôt écrêtés ». Madame la conseillère d’Etat, est-ce que le point d’impôt cantonal est écrêté ? Non ! C’est seulement les communes. Il n’y a donc pas d’équivoque dans la lecture : il y a une lecture de juriste et une lecture de mathématicien ; deux choses distinctes. Dans la pratique, depuis 2006, la notion d’écrêtage est une notion qui vient pour les communes. Je remercie Mme la conseillère d’Etat pour ses réponses et je laisse le Grand Conseil choisir de ce qu’il fera de ma détermination.

La discussion est close.

La détermination Didier Lohri est adoptée par 108 contre 7 et 13 abstentions.