22_MOT_22 - Motion David Raedler et consorts au nom Les vert.e.s vaudois.e.s - Respectons le principe de l’autonomie communale et redonnons aux Communes leurs compétences en matière d’affichage !.

Séance du Grand Conseil du mardi 14 mars 2023, point 18 de l'ordre du jour

Texte déposé

L’affichage public fait régulièrement parler de lui, notamment pour ce qui est de l’affichage publicitaires dans les villes. En-dehors des quelques limites qui peuvent venir régir le contenu des publicités affichées en vertu des principes de légalité et de l’intérêt public – par exemple en ce qui concerne les procédés de réclame sexistes exclus selon l’art. 5b de la Loi sur les procédés de réclame (LPR)[1] – l’essentiel des règles y relatives concerne leur format et leur emplacement. A ce titre, la législation cantonale et les règlements communaux visent à assurer que le cadre règlementaire posé aux procédés de réclame permette d’assurer la protection du patrimoine et des sites (art. 5 LPR), préserver la nature et sauvegarder la tranquillité publique (art. 4 LPR).

Compte tenu des inconvénients qui peuvent découler de l’affichage public commercial dans une ville – notamment en termes esthétiques et de tranquillité publique – plusieurs communes ont décidé ou évaluent la possibilité de le limiter sur leur territoire, voire de l’écarter entièrement. Une possibilité qui a été jugée légale et proportionnée par le Tribunal fédéral dans un arrêt récent (arrêt TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021), y compris lorsque ces limitations sont mises en balance avec la liberté économique ainsi que la liberté d’expression. En substance, l’existence d’autres supports publicitaires possibles (notamment électroniques) permet de tempérer les conséquences d’une limitation, ou d’une interdiction, de l’affichage public à but commercial. Des supports pour l’affichage à but idéal devraient en revanche demeurer conformément au principe fondamental à la liberté d’expression.

L’aménagement du territoire ainsi que la protection des sites et du patrimoine font partie des compétences centrales des communes, notamment sur la base de la Loi sur l’aménagement du territoire et des constructions (« LATC »). L’identification d’espaces dédiés à l’affichage public, notamment commercial, intègre ces compétences centrales des communes. Pourtant, elles sont en pratique limitées dans leurs possibilités d’identifier et de réduire les espaces dédiés à l’affichage public de nature commercial en raison de l’art. 17 de la Loi sur les procédés de réclame (« LPR »), en vertu duquel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements pour des affiches si la demande leur en est faite (al. 2) et désigner un ou plusieurs emplacements réservés à l'affichage et à l'expression libre du public (al. 3). Alors que la règle de l’al. 3 se justifie sous l’angle de la liberté d’expression, l’obligation exprimée à l’al. 2 ne se justifie pas en ce qui concerne l’affichage public à but commercial. Les communes se trouvent, dans les faits, restreintes dans l’exercice de leurs compétences.

En outre, afin d’éviter un contournement des compétences devant ainsi revenir aux communes, il convient de préciser aussi explicitement que leurs compétences s’étendent à l’affichage sur le domaine privé visible du domaine public, à l’image de ce qui a déjà été intégré aux art. 5a (sur l’interdiction des procédés pour des produits dont l’usage engendre la dépendance) et 5b (sur l’interdiction des procédés de réclame sexistes).

A ce titre, les signataires demandent au Conseil d’Etat une modification de la LPR par la suppression de l’art. 17 al. 2 LPR ainsi que par l’ajout d’une précision, à l’art. 17 al. 1 LPR, selon laquelle cette disposition s’applique également à l’affichage présent sur le domaine privé visible du domaine public.

[1] RSV 943.11.

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• RC - 22_MOT_22 (002) Readler
• 22_MOT_22-Texte déposé

Transcriptions

La commission a tenu séance le 4 octobre 2022, en présence de Mme la conseillère d’Etat Nuria Gorrite, de Mme Florence Burdet, juriste à la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) et de M. Laurent Tribolet, chef de la Division entretien à la DGMR. Mme Sophie Métraux a tenu les notes de séance et en est vivement remerciée.

M. le motionnaire a été approché par plusieurs communes concernant la possibilité de restreindre, voire de ne pas prévoir d’affichage public sur leur territoire. Actuellement, la Loi sur les procédés de réclame (LPR) stipule à son article 17, alinéa 2, que les communes doivent autoriser un ou des emplacements si la demande est faite. Le but de la motion serait de supprimer l’alinéa 2. Le Conseil d’Etat se positionne favorablement par rapport à cette motion, tout en mentionnant que la suppression de l’alinéa 2 ne serait pas une entrave à la liberté économique, puisque selon le dernier arrêt du Tribunal fédéral, proscrire l’affichage n’empêche pas d’exercer l’activité en tant que telle, tout en relevant que le gain en matière de tranquillité publique ne serait pas flagrant vu que l’affichage à but idéal serait posé sur les emplacements existants.

L’ensemble des commissaires relève la pertinence de la motion qui rendrait une certaine autonomie aux communes en matière d’affichage, mais relève que la suppression pure et simple de l’alinéa 2 ne résoudra pas l’entier de la problématique. Conserver l’alinéa 2 en lui donnant une formulation potestative serait plus adéquat. Après discussions, le motionnaire se dit prêt à une prise en considération partielle, en modifiant l’alinéa 2 de la manière suivante : « Les communes doiventpeuvent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite ».

En conclusion, à l’unanimité, la commission recommande au Grand Conseil de prendre partiellement cette motion en considération et de la renvoyer au Conseil d’Etat.

La discussion est ouverte.

C’est un sujet important par rapport à l’autonomie communale et par rapport au débat démocratique dans son ensemble. Je déclare mes intérêts : j’ai été approché dans mon domaine professionnel par plusieurs communes qui tenaient débat autour de l’affichage et qui étaient confrontées à l’article 17, alinéa 2, de la LPR. A ce titre, j’ai constaté l’existence de cet article et le problème qu’il posait sur ce débat démocratique.

De plus, je remercie le président de la commission pour la qualité du rapport, qui met bien en lumière les différents débats et discussions qui eurent lieu dans le cadre de la commission. La question qui se pose, l’unique point sur lequel on est appelé à voter, est de savoir à qui incombent le choix et la possibilité de décider de son aménagement public et de l’utilisation de son domaine public ; évidemment, ce sont les communes. Ce choix revient aux communes et le débat démocratique au sujet de l’affichage doit lui-même intervenir au niveau communal. Ce weekend, à Genève, les Genevoises et Genevois ont été appelés aux urnes pour voter sur la thématique de l’affichage public. Ils et elles ont décidé de maintenir l’affichage public, après un débat sain et nécessaire. Dans ce contexte, il n’y a pas de raison logique, démocratique ou législative d’avoir une imposition du canton aux communes sur l’affichage. Il faut que chaque commune soit libre de décider ce qu’elle souhaite faire avec son affichage public, avec son territoire et avec son usage du domaine public. Dès lors, l’article 17, alinéa 2, ne se justifie pas.

Il faut encore relever le fait que Mme la conseillère d’Etat avait noté que la logique derrière l’article 17, alinéa 2, n’est pas d’avoir une obligation à charge des communes ; c’est une conséquence dans la rédaction de la loi, mais ce n’était pas l’objet de la loi ni son but. Dans ce contexte, l’idée de cette motion n’est pas « d’attaquer » l’affichage public, mais de redonner son pouvoir à chaque commune, pour qu’elles puissent elles-mêmes aviser selon les caractéristiques locales, selon le choix de sa population et selon l’espace à disposition, si et combien d’emplacements elles souhaitent octroyer à l’affichage public. Ces éléments expliquent l’unanimité de la commission. Je vous invite à soutenir cette motion.

Cette motion propose de régler une incohérence dans la LPR qui met à mal l’autonomie des communes en matière d’affichage public. Dans notre groupe, nous pensons que la loi cantonale ne devrait pas empêcher ces communes de disposer entièrement de leurs compétences pour organiser les emplacements dédiés aux procédés de réclame, comme c’est le cas aujourd’hui. Cela nous semble d’autant plus important que plusieurs communes semblent se pencher sérieusement sur ces questions, comme en témoignent les sollicitations qui ont poussé le motionnaire à déposer cet objet. Il nous semble également important de rappeler que, aujourd’hui, la loi est contraignante dans des cas où il ne serait pas question de se passer de l’affichage publicitaire, mais où il est question de réorganisation – par exemple sur des questions liées à des déplacements d’emplacements ou de diminution du nombre d’emplacements. Dès lors, en l’état, cette loi cantonale exige des communes de mettre à disposition un ou plusieurs emplacements, si demande en est faite, et ce, qu’importe la nature du règlement communal ou la politique en matière d’affichage que les communes auraient elles-mêmes décidée. Si cette compétence est en main des communes, il faut qu’elle puisse l’être entièrement. Avec cette motion, c’est un pas en faveur de l’autonomie des communes que nous allons voter. C’est quelque chose qui est cher au groupe Ensemble à Gauche et POP. Pour ces raisons, notre groupe soutiendra le renvoi de cette motion au Conseil d’Etat et nous vous invitons à en faire de même.

Sans reprendre les différents arguments qui viennent d’être développés, je souhaite rappeler que, lors du débat de la commission, les commissaires étaient unanimes dans leur volonté de renforcer l’autonomie communale dans la gestion de leur domaine public. La LPR est née de la volonté de légiférer sur l’affichage le long des routes, et ce, pour des questions de sécurité, tout en mettant à disposition des emplacements pour éviter l’affichage sauvage. De manière biaisée, cette loi a contraint les communes à prévoir des emplacements pour l’affichage public à but commercial, empiétant ainsi sur la compétence communale. En soutenant aujourd’hui cette motion qui a été partiellement prise en considération, nous avons l’occasion de redonner un peu d’autonomie aux communes dans la gestion de leur domaine public. C’est pourquoi le parti socialiste vous propose de soutenir cette modification dans la LPR et la prise en considération partielle de cette motion.

Je me permets de prendre la parole en tant que syndic d’Echichens, étant donné que ma commune a été citée quelques fois dans le rapport – à bon escient. Notre affichage, qui a un règlement précis, concerne l’affichage politique en particulier ; il va dans la droite ligne du fascicule publié par le Conseil d’Etat concernant l’affichage politique respectueux de la sécurité routière. De plus, nous avons également mis en place une politique qui définit précisément, dans notre commune, les endroits destinés à l’affichage et les endroits qui ne le sont pas. Je ne suis pas souvent d’accord avec M. Raedler, mais sur ce point je soutiens sa motion qui faciliterait la vie de nos communes.

Je déclare mes intérêts : je préside l’association des commerçants de Chailly. Je suis un peu surpris de cette belle unanimité, même si la motion a été prise en considération partiellement. Je rappelle que les activités commerciales sont essentielles pour la pérennité de notre économie et la publicité par affichage est une mesure d’accompagnement que les communes doivent – j’insiste sur ce verbe – mettre à disposition. A ma connaissance, cela ne gêne ni les piétons ni les automobilistes. Argumenter la pollution visuelle me semble inadéquat. L’autorité politique doit aider les commerçants à franchir le cap de cette période d’inflation, de double crise – celle du covid et celle qui se passe en Ukraine. Ce n’est pas aux communes d’en ajouter une autre qui verrait certaines pouvoir afficher et d’autres pas, provoquant ainsi des conflits inutiles entre les acteurs économiques indispensables à la société et le politique, qui a d’autres chats à fouetter que de définir qui est éligible pour de l’affichage et qui ne l’est pas, que ce soit sur l’espace public ou l’espace privé. Je ne parle évidemment pas d’affiches à caractère déplacé ou sexiste. Pour mémoire, je rappelle que la ville de Lausanne a refusé l’interdiction de l’affichage public ; cela est donc significatif.

En conclusion, les communes doivent être des partenaires du commerce et non des obstacles ou des freins à leur développement, à l’image de Lausanne qui interdit dorénavant la repose après dépose d’enseignes lumineuses type potences – allez comprendre pourquoi. Cela passe par un devoir d’autoriser les commerçants à afficher sur le domaine public des publicités qui feront la promotion de leurs produits – je pense aux articles de sport, aux denrées alimentaires, aux spectacles, aux vêtements, aux événements sportifs ou culturels ; la liste est longue et les enjeux sont faciles à comprendre. Pour conclure, je m’interroge de savoir si les affiches politiques d’élection ou de votation seront également concernées par les interdictions éventuelles que prononceraient les communes. Il ne peut pas y avoir deux poids deux mesures et une politique qui interdit l’affichage dit commercial et qui s’autoriserait la recommandation de voter par la même pratique. Dès lors, je m’abstiendrai sur cette motion et je vous invite à en faire de même. 

L’autonomie communale est nécessaire au bon fonctionnement de nos institutions. Je déclare mes intérêts : je suis syndic d’une bourgade du Gros-de-Vaud. On a trop souvent eu, ces dernières années, de modifications législatives qui visent plutôt à enlever des prérogatives aux communes – ce que je regrette. Alors pour une fois qu’on nous en donne quelques-unes supplémentaires, faisons confiance aux communes, à leurs autorités, municipalité et conseil communal pour trouver les meilleures solutions possibles adaptées à chaque commune. Le débat que vous évoquez, monsieur Gaudard, irait très bien au Conseil communal de Lausanne – il a eu lieu à Lausanne et les Lausannoises et Lausannois ont pu s’exprimer sur le sujet – de la même manière que les autorités, et la population le cas échéant, des autres 299 communes vaudoises pourront aussi le faire avec cette motion que je soutiendrai.

J’avoue que je suis assez ému par ces magnifiques plaidoyers des partis de gauche pour l’autonomie communale. Il y a un moment que je fais de la politique et je n'avais jusqu'ici entendu à gauche que des restrictions à l’autonomie communale. Je me réjouis donc d’entendre ces plaidoyers. J’espère que ces plaidoyers pour l’autorité communale ne sont pas à géométrie variable, mais qu’on retrouvera cette belle unanimité lorsqu’on parlera de la fiscalité des communes.

Je déclare mes intérêts : je suis responsable du service juridique à la Fédération romande des consommateurs qui revendique une certaine indépendance et un regard critique par rapport à l’influence majeure que prend la publicité dans nos vies, que ce soit sur les réseaux sociaux, sur Internet avec les cookies, sur les médias, à la télévision. Nous évoluons dans un monde où nous sommes en permanence confrontés à des injonctions publicitaires. Je crois qu’il est assez sain, comme le propose M. David Raedler, de donner la compétence réglementaire aux communes pour encadrer les contenus publicitaires. Une commune qui souhaite que certaines publicités sur le domaine privé, mais visibles depuis le domaine public soient réduites ou limitées, doit en avoir les compétences. L’autonomie communale ne doit pas être à géométrie variable. Il y a là un enjeu aussi pour les citoyennes et citoyens d’une commune de pouvoir se balader dans leur commune sans être constamment sollicités par des injonctions publicitaires. Cette motion prise en considération partiellement propose quelque chose d’équilibré. Faisons confiance aux communes pour en faire bon usage. Je vous invite à renvoyer ce texte au Conseil d’Etat.

Je n’aurai pas la même naïveté que mon estimé collègue Jacques-André Haury quant au soutien de la gauche à l’autonomie communale. Selon moi, quand on défend un taux unique – que j’ai parfois qualifié de taux inique – dans le canton de Vaud, en matière d’impôts, cela veut bien dire que, dans cette affaire, l’autonomie communale a bon dos. C’est plutôt un cheval de Troie qui vise en réalité – je n’en suis pas dupe – à interdire la publicité, ou du moins à proposer de l’interdire. Je conçois – et cela ressort clairement des propos de M. Tschopp – que toutes les publicités sur les vols bon marché doivent irriter bon nombre de nos collègues à gauche, de même que toutes les publicités pour les « grillétariens » ou les amateurs de viande. Finalement, si l’on écoute le reportage qui a été diffusé où l’on interviewe Mme la syndique du Mont-sur-Lausanne, on observe que certes la commune a l’obligation d’avoir des espaces publicitaires, mais qu’elle peut les gérer, les concentrer, les mettre à des endroits qui portent moins atteinte au paysage ; je ne vois donc pas le problème.

Comme notre collègue Gaudard, je m’abstiendrai. Je ne crois pas une seconde à ces bonnes paroles. Je suis convaincu que derrière l’étendard de l’autonomie communale se cache en réalité la volonté d’interdire cette publicité, ou du moins de la restreindre comme peau de chagrin. Ce n’est pas mon opinion d’une société libérale.

Je bois les paroles de l’autonomie communale. Si le contre-projet à SOS Communes pouvait avoir une telle volonté de rendre l’autonomie aux communes, j’y souscris tout de suite. C’est ici un vœu sympathique que de rendre cette autonomie au niveau de l’affichage, mais c’est surtout une manière de limiter les affiches lumineuses, par exemple, qui crée une certaine nuisance et une pollution avec l’éclairage nocturne. C’est un discours qui peut me convenir, mais n’oubliez jamais que les gens qui mettent les publicités au bord des routes, ou à d’autres endroits, sont les mêmes personnes que vous retrouverez pour soutenir, au niveau culturel ou sportif, les associations de vos communes. Quand il faut soutenir le giron, la manifestation de la fête de lutte, un concert ou je ne sais quelle manifestation, on trouvera ces sociétés qui affichent le long de nos routes et qui sont présentes dans notre économie. On ne peut pas demander que ces sociétés fournissent des aides tout en leur interdisant la publicité car cela nous déplait. Je vais refuser cette motion, car je crains que l’on recherche l’interdiction de l’affiche en finalité, et non l’autonomie communale. Cela pénaliserait nos associations culturelles et sportives.

On peut évoquer la question de l’autonomie communale, sa portée, etc., mais quand on dit qu’elle ne doit pas être à géométrie variable, cela va dans les deux sens. On ne peut donc pas non plus dire que l’on est favorable à l’autonomie communale en matière fiscale, ou en matière d’aides et de répartition des fonds, mais qu’on ne l’est pas en matière d’affichage public car on ne fait pas confiance à la population de la commune, à la municipalité ou au syndic pour avoir un débat qui devrait être démocratique. L’équivalent actuel de l’article 17, alinéa 2, de la LPR est une injonction du canton aux communes par rapport à un usage qu’elles doivent faire de leur domaine public. Là-dessus, on doit promouvoir l’autonomie des communes ; ce sont elles qui doivent choisir ce qu’elles font de leur territoire. S’il y a potentiellement un usage positif à l’affichage public, le débat doit être mené au niveau communal. Cela a été le cas à Genève, et vous avez vu le résultat : la population a dit qu’elle était pour l’affichage public et il en a été pris acte. C’est un débat à avoir localement et non au niveau du château cantonal, où l’on imposerait à toutes les communes un affichage impératif. L’autonomie communale n'est pas à géométrie variable et il ne devrait pas non plus l’être de l’autre côté de l’hémicycle. Dans ce contexte, cette motion est très claire : elle donne ce pouvoir aux communes, ni plus ni moins !

Les propos de M. Raedler me confirment que nous ne nourrissons pas du tout la même opinion de l’autonomie communale. Qu’est-ce que l’autonomie communale garantie par la Constitution vaudoise et le droit fédéral ? C’est le droit d’agir dans un certain nombre de prérogatives qui lui sont propres et qui lui sont réservées par le droit cantonal. En l’espèce, rien n’empêche une commune de gérer comme elle le souhaite – contrairement à ce qui vient d’être dit – son espace public et de mettre les affichages dans les endroits les plus appropriés afin de ne pas porter atteinte aux bâtiments ou au paysage. Elle a donc une autonomie complète. Je n’ai pas entendu, depuis le début de ce débat, en quoi l’autonomie, la faculté d’une commune à gérer son espace public, serait gravement menacée par la loi actuelle. D’ailleurs, j’observe que cela n’a jamais été un débat, ce qui tendrait à démontrer que le problème n’existe pas. Le seul et vrai problème est la possibilité pour la commune d’interdire la publicité. Ce n’est pas une question d’autonomie communale. On ne veut pas permettre à la commune de gérer son espace public, on veut permettre aux communes d’interdire la publicité. C’est pour cela que je ne soutiendrai pas cette motion.

La discussion est close.

Le Grand Conseil prend la motion en considération partiellement par 69 voix contre 58 et 6 abstentions.