23_POS_31 - Postulat Marc-Olivier Buffat et consorts - indemnisation des propriétaires faisant l'objet d'une expropriation ou d'un non-zonage (Développement et demande de renvoi à commission avec au moins 20 signatures).

Séance du Grand Conseil du mardi 2 mai 2023, point 15 de l'ordre du jour

Texte déposé

L’article 5 LAT, sous le titre « Compensation et indemnisation », stipule que le droit cantonal doit établir un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.

Cet article prévoit également l’instauration d’une taxe de plus-value.

En contrepartie, il stipule également qu’une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalent à une expropriation.

En droit vaudois, ces règles de droit fédéral ont été concrétisées au titre VII LATC « Compensation et indemnisation ». Les articles 64ss réglementent la taxation de la plus[1]value. Quant aux indemnisations, elles sont réglementées par les articles 71ss. En principe, les restrictions au droit de propriété résultant d’une mesure d’aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité si elles constituent un inconvénient majeur. Ce principe est toutefois limité à l’alinéa 2 en ce sens que, seule est considérée comme un inconvénient majeur, une restriction du droit de propriété équivalent à une expropriation matérielle.

La jurisprudence du Tribunal fédéral et la pratique sont très restrictives quant à l’octroi d’indemnités au titre de l’expropriation matérielle proprement dite (voir notamment à ce sujet : ATF 108 1B 352 ; ATF 1C_415/2021 du 25.02.2022). La jurisprudence et la pratique font également une distinction très subtile (et souvent obscure pour le propriétaire) entre déclassement et non-zonage. Si la première mesure peut donner éventuellement droit à une indemnisation, tel n’est pas le cas de la seconde hypothèse.

A connaissance du soussigné, des taxes de plus-values ont été prélevées. En revanche, à ce jour, et malgré les modifications de PGA et PACom, il n’y a pas eu de versement d’indemnités. Très souvent, et en parfaite bonne foi, le propriétaire a cependant consenti des investissements importants (équipement du terrain, élaboration d’un projet, consultation d’architectes et urbanistes, terrassement, etc.) en vue de pouvoir construire ; le déclassement ou le non-zonage apparaissant comme un véritable couperet mettant fin à toute possibilité de valorisation ou de construction.

Le droit cantonal valaisan et le droit cantonal des Grisons prévoient cependant, au-delà de l’expropriation matérielle stricto sensu, une indemnisation des propriétaires qui de bonne foi ont consenti des investissements. Cette indemnisation ne saurait aller au-delà des investissements effectivement consentis.

La doctrine et la jurisprudence récentes (ATF 147 I 225 ; ATF 1C_233/2021 du 05.04.2022 ; Contributions du Professeur Jacques Dubey in Journées du Droit de la construction, Fribourg 2023, pages 205ss) indiquent qu’il doit y avoir une forme d’équivalence entre les taxes de plus-values perçues et les indemnités qui pourraient être octroyées aux propriétaires en cas d’expropriation matérielle ou sous la forme d’une extension de ce droit à une indemnisation dans le droit cantonal.

D’ailleurs, la LATC vaudoise prévoit ce type d’indemnité en particulier à l’article 48 LATC lorsque l’autorité refuse un permis de construire en application de l’article 47 LATC ; dans ce cas, l’autorité répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la réglementation existante (…).

Par parallélisme des formes et en application des avis de doctrine et de jurisprudence mentionnés ci-dessus, il paraît judicieux de compléter la législation cantonale par une disposition analogue à l’article 48 LATC permettant aux propriétaires qui ne sont pas éligibles au titre de l’expropriation matérielle, mais qui ont de bonne foi fait des investissements et subissent un dézonage ou un non-zonage, d’être indemnisés.

Le présent postulat demande dès lors au Conseil d’État d’étudier un complément de la législation actuelle par l’adoption d’un nouvel article admettant le principe d’une indemnité pour le propriétaire qui de bonne foi a consenti des investissements, mais dont le terrain fait l’objet d’une mesure de dézonage ou de non-classement

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• 23_POS_31-Texte déposé

Transcriptions

Certains rient, certains chantent, mais certains pleurent ! C’est le cas des propriétaires fonciers qui font l’objet d’une mesure de dézonage ou de non-zonage, dans notre canton. Je rappelle brièvement que l’article 5 de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) prévoit un régime de compensation et d’indemnisation pour, comme le précise la loi, compenser d’une part les plus-values qu’enregistrent certains propriétaires, mais aussi indemniser les propriétaires qui font l’objet de dézonage ou de non-zonage et qui subissent ainsi un inconvénient majeur, au sens de la loi. Sauf que dans la LAT cantonale vaudoise (LATC), nous n’avons pas prévu, en l’état, d’indemniser ce qu’on appelle le non-zonage, qui n’est pas assimilable à une expropriation matérielle, alors que dans certains cas et certains cantons, il est prévu d’indemniser les propriétaires qui, de bonne foi, ont fait des investissements pour permettre la construction de leur terrain, et qui se trouvent dézonés dans le cadre des révisions de plans généraux d’affectation (PGA) et de plans d’affectation communaux (PACOM), ou non zonés comme le dit parfois subtilement la jurisprudence.

Aujourd’hui, on a encaissé des sommes assez importantes – humblement, je ne connais pas les chiffres exacts, mais j’ai déjà vu passer des factures avec des chiffres extrêmement importants à titre des taxes de plus-value – ainsi que des taxes de plus-value, non seulement pour le zonage en tant que tel, mais également pour des augmentations de coefficient. En revanche, rien n’est versé pour les propriétaires qui se trouvent non zonés ou dézonés. Le canton du Valais et celui des Grisons prévoient par exemple une indemnisation des propriétaires qui ont consenti de bonne foi à de tels investissements. La jurisprudence du Tribunal fédéral indique aussi qu’il y aurait lieu d’évoluer dans le sens d’une indemnisation plus large des propriétaires qui sont dézonés et non zonés. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé ce postulat qui nous invite à réfléchir sur une modification législative permettant aux propriétaires qui font l’objet de mesures de dézonage ou de non-zonage et qui, de bonne foi – j’insiste sur ce point – ont consenti à des frais d’études, d’équipement, qui ont investi pour permettre la construction de leur parcelle, mais qui sont non zonés, afin qu’ils puissent obtenir une indemnité. Le terme d’indemnité est parlant : il ne s’agit pas de compenser l’entièreté de la valeur, mais bien d’indemniser. Je me réjouis d’en discuter avec vous en séance de commission à laquelle je demande que ce postulat soit renvoyé.

Le postulat, cosigné par au moins 20 membres, est renvoyé à l’examen d’une commission.