Point séance

Séance du Grand Conseil du mercredi 13 décembre 2023, point 10 de l'ordre du jour

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Texte adopté par CE - Rap-CE POS Buffat 19_POS_166 - publié

RC RAP_686594 - A l'urgence climatique doivent correspondre des procédures rapides

Transcriptions

En préambule, je rappelle l’essentiel du postulat de notre collègue Marc-Olivier Buffat qui propose un chapitre spécial dans la Loi sur la procédure administrative vaudoise (LPA) concernant tout projet pour lequel le Grand Conseil, respectivement le Conseil d’Etat, déterminerait une utilité publique liée à l’urgence climatique. Sur la base de cette dernière, déclarée par le Grand Conseil en 2019, les délais de recours devraient être ramenés de 30 à 5 jours, voire 10 jours, les féries judiciaires supprimées, un délai d’ordre imparti aux autorités judiciaires pour rendre une décision, par exemple 60 ou 90 jours. Enfin, les recours ne devraient pas déployer l’effet suspensif sous réserve d’une décision contraire de l’autorité de recours.

Le Conseil d’Etat partage le constat du postulant, en revanche pas les solutions suggérées. En effet, selon celui-ci, celles-ci n’accéléreront pas les processus et pourraient même les rallonger. En outre, le postulant ne cible que les procédures dans le cadre de l’urgence climatique. De surcroît, définir ce qui relève de l’utilité publique liée à cette urgence climatique s’avérerait complexe. Pour des projets de production d’énergie, notamment par des éoliennes – dont le niveau de décision est cantonal – la définition d’utilité publique passerait, outre des critères à définir, par une décision du Grand Conseil ou du Conseil d’Etat. Cette décision serait aussi sujette à recours jusqu’au Tribunal fédéral et pourrait allonger les processus, ce qui irait à l’encontre du souhait du postulant. Cette mesure entraînerait aussi une difficile pesée d’intérêts riche d’enjeux potentiellement contradictoires : énergie, flore, eau, air, bruit, planification, etc.

En outre, peu importe le délai de recours pour les projets complexes, car les opposants demanderont, dès le dépôt du recours, un délai pour compléter leurs écritures. Cette requête ne pourra pas être écartée au risque de contrevenir au droit d’être entendu. Sur la base d’une jurisprudence fédérale, la Cour de droit administratif et public (CDAP) pratique systématiquement les deux échanges d’écritures, ce qui prend du temps, sans que les délais de recours aient un impact. Par ailleurs, une révision de la Loi fédérale sur l’énergie prévoit notamment que les cantons instaurent une procédure concentrée d’approbation des plans pour les installations hydroélectriques et éoliennes les plus importantes.

De son côté, le postulant ne s’avère pas convaincu par les arguments du Conseil d’Etat. Pour lui, certains délais de recours sont brefs, par exemple dans le cadre des marchés publics, pour la Loi sur la poursuite pour dettes et faillites, pour les mesures provisionnelles prononcées par le magistrat instructeur de la CDAP, ou la Loi sur l’enseignement obligatoire (LEO), en particulier pour les cas d’enclassement.

Ainsi, le système juridique prévoit des délais divers, selon l’urgence. Par conséquent, pour le postulant, commencer par diminuer le délai de recours est utile si l’on veut aller vite. Dans le cadre de la discussion générale, il fut évoqué qu’un bref délai de recours n’est pas garant d’une procédure rapide, car les délais de traitement sont encore très longs. Restreindre les délais nécessiterait davantage de ressources. Le postulat pourrait conduire à complexifier et rallonger les processus en impliquant du travail inutile à l’administration et en ouvrant un nouveau délai de recours quant à la définition de l’utilité publique d’un projet.

Or, pour le postulant, sans être la panacée, de brefs délais seraient déjà un début. Plusieurs commissaires regrettent que la réponse gouvernementale laisse penser que rien ne peut être entrepris pour accélérer les projets d’importance. Face à cela, la représentante du Conseil d’Etat met en avant plusieurs axes d’action internes à l’Etat qui existent aussi bien entre les départements qu’au sein de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Par exemple, à la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC), les processus sont dorénavant numérisés. Cela permet un gain de temps ; un monitorage indique où en sont les services. Par ailleurs, une coordination en amont des examens préalables permet d’éviter des allers-retours chronophages entre les services. En outre, une délégation du Conseil d’Etat a été instaurée pour travailler sur les aspects territoriaux, ce qui permettra des arbitrages politiques. Sur le plan fédéral, le canton demande des simplifications d’étapes. À la demande de la commission, la conseillère d’Etat précisera d’ailleurs ces axes d’action pour améliorer les processus internes. Finalement, la commission recommande au Grand Conseil d’accepter le rapport du Conseil d’Etat par 3 voix contre 1 et 5 abstentions.

La discussion est ouverte.

Sans surprise, je ne suis pas satisfait de la réponse apportée à ce simple postulat qui voulait proposer des pistes pour accélérer les procédures ; un principe auquel on peut être favorable ou défavorable. Dans un débat politique, débattre et essayer de trouver des solutions est ce qui compte finalement. Or, ce qui vient d’être rappelé remet en cause à peu près tout ce qui s’est fait, en matière de procédures civiles ou administratives pour accélérer les procédures. De deux choses l’une : ou le canton de Vaud est plus intelligent que tous, ou le droit fédéral et les autres droits cantonaux se trompent en fixant des délais de recours ou des absences de féries judiciaires, pour accélérer les procédures, par exemple.

Le président de la commission a rappelé les exemples cités dans le rapport en matière de marché public − Dieu sait si le domaine est complexe − nécessitant des mesures d’instruction souvent extrêmement lourdes et importantes. Quant au droit fédéral, en matière d’urgence et de transition climatiques : parlons-en. Le 16 mars 2023, Olivier Français, conseiller aux Etats vaudois, déposait un texte, dont la référence est 23.3206, intitulé « Augmenter les chances de succès des grands projets énergétiques ». La réponse du Conseil fédéral – également sur Internet – sous chiffres 6, 7 et 8, chiffre 22.461 propose des mesures, des procédures accélérées avec des délais de recours restreints ; à Berne, on réfléchit déjà à des mesures du même type que celles qui vous sont proposées dans le postulat, qui vont dans le sens de ce qui se fait généralement quand on veut aller plus vite.

J’ai aussi cru comprendre que l’urgence climatique – qui figure dans le Programme de législature –devait être une priorité. Pour le reste qui se résume d’une certaine manière à « mais à quoi servent des délais de recours brefs quand le juge pantoufle un peu, que la procédure dure et que finalement il n’y aura pas de gain », cet argument tombe à faux, puisque d’une manière générale, quand on veut aller vite, on fixe des délais de recours brefs avec des absences de féries. Quant à l’organisation judiciaire, à veiller à ce que les procédures qu’on veut rapides se déroulent avec un minimum de célérité, elle incombe au Tribunal cantonal, au nouveau Conseil de la magistrature. Par conséquent, il s’avère absurde de partir du postulat inverse qui tend à dire « de toute façon, ça va traîner, on n’a pas les moyens, on verra bien ce qui se passe ! ».

Quant aux problèmes de traitement administratif, ils sont indéniables. Laissez-moi vous en donner un exemple. Comme vous le savez, je suis président d’une fondation immobilière. Dans ce contexte, est soumise à l’enquête publique la rénovation énergétique d’un bâtiment de 50 appartements. Il faut attendre à peu près une année – 14 mois pour être exact – pour obtenir un permis de construire, sans qu’il y ait eu une seule opposition. C’est vous dire à quel point le signal politique est important, si l’on souhaite accélérer ce type de procédures qui ont trait à des problématiques énergétiques. Nous y viendrons bientôt peut-être l’année prochaine avec la Loi sur l’énergie (LVLEne). Nous fixerons à cette occasion des délais les plus brefs possible pour permettre la rénovation énergétique des bâtiments – l’avant-projet me parait assez clair à cet égard. Il s’agira d’y aller « dare-dare » pour que les travaux soient effectués, mais sans main-d’œuvre, ni matériaux, ni financements.

Déjà, je peux entendre une partie de l’hémicycle : « mais que faites-vous de l’urgence climatique ? Il faut aller de l’avant ! » Aujourd’hui, il semble y avoir un signal politique à donner, des solutions à trouver, raison pour laquelle j’ai déposé un postulat et non une motion, et ce sans dire que la proposition soit la panacée, que ce soit facile de dire ce qui relève de l’urgence climatique ou non. Toutefois, nous possédons suffisamment de matière relative à différents objets qui démontrent l’intérêt prépondérant de l’urgence climatique et la nécessité d’accélération des procédures.

En conclusion, pour toutes ces raisons et convaincu que le Conseil d’Etat saura faire usage de son génie propre pour donner une réponse adéquate à ce postulat, je vous invite à le soutenir.

Le groupe socialiste partage les soucis du postulant sur la lenteur des procédures au regard des enjeux et de l’urgence climatique, mais à l’instar du Conseil d’Etat, il ne partage pas la solution suggérée. En effet, pour au mieux gagner une vingtaine de jours, on réduirait un droit démocratique fondamental : celui de recourir contre toute décision d’une autorité et d’avoir le temps nécessaire pour le faire dans de bonnes conditions. Comme l’a reconnu la présidente du Conseil d’Etat lors de la séance de la commission – cela figure dans le rapport – le véritable enjeu consiste à améliorer la gestion de la durée des procédures. Il nous a également été rapporté que le Conseil d’Etat s’efforce d’instaurer des mesures accélérées en interne, comme les procédures CAMAC, de les améliorer, de les optimiser, de les digitaliser, tout comme la coordination et la pesée des intérêts entre les services ainsi qu’avec les communes, et d’assouplir les procédures de certaines lois comme la Loi sur l’aménagement du territoire (LAT) ou la LVLEne. Et, comme notre collègue Buffat, j’espère que le Conseil d’Etat n’attend pas une décision de notre Grand Conseil – ni autre chose – pour mettre en place ces mesures, mais qu’il y travaille et qu’elles sont en cours.

Toutefois, certains membres du groupe socialiste, dont votre serviteur, auraient apprécié que le Conseil d’Etat saisisse l’occasion de la réponse à ce postulat pour renforcer ces mesures et prendre des engagements sur leur mise en œuvre. Le groupe socialiste a néanmoins été rassuré par les propos de la présidente du Conseil d’Etat. Dans sa grande majorité, il acceptera la réponse du Conseil d’Etat. Par ailleurs, relativement aux différents enjeux cités par notre collègue Buffat, comme la formation ou le financement nécessaire pour la transition énergétique, je me réjouis de pouvoir trouver ensemble des solutions pour la rendre possible :  je suis sûr que les solutions existent. Lors de la révolution industrielle, il y a un peu plus d’un siècle, nos aïeux ont réussi des miracles : creuser des tunnels, construire des voies de chemin de fer ; moult réalisations en un temps record. Je demeure certain que notre génération est en mesure de relever ces défis ; mais encore faut-il le vouloir.

Monsieur Buffat, vous évoquez un délai excessivement long de traitement pour une simple construction, de plus de 14 mois, sans opposition – un problème compréhensible. Nous connaissons toutes et tous des gens dans notre entourage qui ont de simples projets de construction, qui prennent toutefois un temps excessif à être autorisés. A ce titre, je ne peux que vous rejoindre. Néanmoins, ce postulat ne répond pas à cette question, puisqu’il s’agit plutôt d’un enjeu relatif au personnel de l’Etat. Aujourd’hui, en matière d’aménagement du territoire et des constructions, il faut constater que le nombre de dossiers qui parviennent aux mains du canton et qui aboutissent à une synthèse CAMAC représente un travail gigantesque. Or, l’Etat semble passablement sous-doté en la matière, lorsque des constructions simples prennent autant de temps à être traitées. Par conséquent, la solution se trouve davantage dans l’engagement de personnel supplémentaire – d’EPT adéquats – dans une analyse fine des nécessités pour que ces dossiers puissent être traités d’un point de vue administratif de manière plus rapide, en particulier en l’absence de gros enjeux ou d’oppositions à la pelle.

Enfin, je déclare mes intérêts comme secrétaire général de l’Association transports et environnement (ATE). Cette dernière procède parfois à des oppositions ou à des recours, lorsque cela existe du point de vue du droit fédéral, en particulier. Certaines choses sont toujours très importantes pour permettre le droit au recours. Typiquement, vous proposez de renoncer aux féries judiciaires. Or, elles sont indispensables, car supprimées, elles deviendraient des stratégies politiques pour déposer des enquêtes publiques à des moments précis, lorsque tout le monde est en vacances, et essayer de limiter au maximum toute intervention citoyenne ou d’organisation environnementale.

Nous nous accordons – comme rappelé par M. Balsiger ou le président rapporteur – sur le souhait partagé d’accélérer les choses. Toutefois, je n’ai pas le sentiment que nous empoignions le problème par le bon bout. A ce titre, je me range aux conclusions du rapport du Conseil d’Etat.

Pour ma part, je ne peux qu’appuyer le postulat de mon collègue Buffat. En outre, il s’agit d’aborder un élément dont nous n’avons jusqu’ici pas parlé : tout le personnel occupé au service d’architecture, et d’urbanisme est-il efficient ? C’est une question qu’il s’agit de se poser, lorsque j’entends qu’il faudra engager du personnel pour accélérer le traitement des dossiers. Dans le cadre du budget, il me semble que nous venons d’avoir une longue discussion relative à cette pratique qui tendrait plutôt à diminuer l’effectif du personnel cantonal plutôt que l’inverse. Il me semble que cela soit la première question à se poser avant de savoir si les délais doivent être de 3 ou de 4 jours, si les féries doivent être mises ou non en vigueur. C’est un élément qui mérite une réponse.

Laissez-moi vous entretenir d’un cas personnel. En effet, j’ai complété une demande pour changer les tuiles de ma maison à Vers-chez-les-Blanc. Cette demande date du mois de mai. Au mois de novembre, je suis toujours sans réponse. Il a fallu procéder à une mise à l’enquête, un dossier CAMAC, des plans d’architecture. Un dossier complet qui se balade dans les services du canton. Maintenant, je ne suis plus pressé, l’hiver arrive ; si j’obtiens la réponse au mois de mars, alors l’échafaudage sera posé à ce moment-là. Toutefois, on voit que même pour des broutilles comme cela, on complique les choses. Et ça me contrarie. En effet, à mon avis, ces éléments relèvent de la responsabilité des communes et ne devraient dépendre que de ces dernières, sans l’avis du canton. A l’échelon communal, les gens connaissent aussi leur travail, savent de quoi ils parlent et lire des directives et appliquer des contrôles sur les chantiers, pour que tout se déroule de manière optimale. Ainsi, on peut trouver des pistes pour améliorer les démarches. Raison pour laquelle le postulat de mon collègue Buffat doit être plébiscité.

Le groupe UDC recommande le renvoi du postulat au Conseil d’Etat. Effectivement, le texte évoque de multiples pistes et, en particulier, alors que peu de communes ont terminé leur plan d’affectation communal, la gestion des indemnisations va être de plus en plus d’actualité. Je tiens à préciser que les communes surdimensionnées ne l’ont pas choisi. Donc je propose, comme le groupe UDC, le renvoi de ce postulat au Conseil d’Etat.

Je nous mets en garde contre certaines visions unilatérales des questions de procédure. Le postulat demande essentiellement de raccourcir les délais d’intervention, de recours, alors qu’en réalité – les exemples que vous avez donnés tout à l’heure le montrent – ce sont les délais de traitement par les instances qui posent problème. Ainsi, le postulat constitue une mauvaise réponse ou proposition à un problème de fond. Nous sommes tous et toutes attachés au fait que l’urgence climatique exige un raccourcissement des procédures et notamment des traitements. Le postulat, malheureusement, frappe à côté, puisqu’il raccourcit essentiellement les délais de recours. Je crois que c’est à cela qu’il faut faire attention. C’est le sens d’ailleurs de la réponse donnée par le Conseil d’Etat auquel je vous rends attentifs.

J’appartiens à ceux qui ont été convaincus par les arguments de Mme la conseillère d’Etat, c’est-à-dire que l’intention de M. le postulant Buffat était excellente, mais qu’elle visait à côté de la cible, comme vient de l’indiquer M. Zwahlen. Il ne s’agit pas de raccourcir d’une semaine ou deux les délais de recours, mais plutôt d’accélérer ou d’alléger les procédures de traitement au sein de l’administration. Avec l’intelligence qu’on lui connaît, je suis surpris que M. le député Buffat n’ait pas suggéré lui-même de retirer son postulat.

J’aimerais d’abord remercier mon préopinant de ses aimables propos. Je me sens un peu dans la peau de notre collègue, Didier Lohri, l’autre jour… être persuadé d’avoir raison, tout seul ! Vous verrez que la solution viendra finalement du droit fédéral. Vaille que vaille, nous serons obligés de nous y plier. C’est quelque peu regrettable ; une occasion manquée. Dans ce domaine particulier, j’estime qu’il s’agit d’un signal politique catastrophique.

A nouveau, je vous invite à relire la réponse du Conseil fédéral à l’intervention d’Olivier Français. Elle est très claire quant aux pistes évoquées par rapport aux problèmes de procédure. Je ne vous donne qu’un seul exemple qui est d’ailleurs cité dans le rapport. Dans le cadre des marchés publics, le délai de recours est extrêmement bref : 10 jours. Or, les procédures sont extrêmement complexes – je pèse mes mots. On citera le tunnel de Chillon, le LEB, le M2 ou d’autres ouvrages particulièrement importants. Apportez-moi la preuve que cela ne fonctionne pas, que cela ne sert à rien de prévoir des délais de recours brefs, parce que de toute façon, derrière, ça « pantoufle ». Ce n’est pas vrai. Les délais de recours brefs et les procédures accélérées fonctionnent. Pourquoi ? Parce que le caractère est prioritaire, qu’il faut pouvoir démarrer les travaux extrêmement rapidement. Moi qui pratique ce domaine devant la Cour de droit administratif et public − dont je salue le travail – je n’ai aucun doute qu’elle fera exactement la même chose, si nous donnons un signal fort de l’urgence climatique et de la priorité des dossiers liés à la transition climatique. Si cela fonctionne dans le domaine des marchés publics, il n’y a aucune raison que cela ne soit pas le cas dans le domaine de la transition et de l’urgence climatiques. Alors, certains disent « Ouh, là là ! On prive de droits certains justiciables ! Mais que faites-vous du parent privé d’un droit de garde par mesure provisionnelle et qui a 10 jours pour recourir ou faire appel ? Je n’ai personne entendu affirmer que c’était scandaleux et qu’on le privait de ses droits ! Que faites-vous des délais de recours encore plus brefs liés à la LEO pour des parents en matière d’enclassement de leurs enfants ? Personne n’est venu dire dans cet hémicycle que c’était scandaleusement court. Pourquoi ? Parce que les délais courts, les procédures accélérées sont nécessaires pour permettre à ces élèves de trouver un enclassement dès la rentrée d’août, une fois que la décision est rendue. Par conséquent, expliquez-moi de façon un peu circonstanciée et crédible pourquoi cela ne fonctionnerait pas, curieusement, dans les dossiers liés à l’urgence climatique. Alors, je garde mon postulat. Et je vous invite à le soutenir, car il y a un signal politique à donner aux administrations et aux autorités judiciaires pour trouver des solutions qui permettent à ces dossiers d’avancer plus vite qu’aujourd’hui.

Je me permets de préciser qu’à ce stade de la procédure, deux voies s’offrent à vous : la première consiste à accepter le rapport du Conseil d’Etat, la seconde à le refuser. Le second cas échéant, le Conseil d’Etat devrait revoir sa copie. En revanche, nulle possibilité n’existe de retirer le postulat, puisque cette option n’existe que jusqu’à la prise ou non en considération.

Je vous présente mes excuses : je ne voulais pas dire « retirer le postulat », mais bel et bien accepter le rapport du Conseil d’Etat. Vous avez, monsieur le président, parfaitement raison.

Il me semblait aussi que nous n’avions que ces deux options à choix.

Je vous invite chaleureusement à accepter la réponse du Conseil d’Etat, non pas – évidemment – parce que nous pensons que tout est réglé − bien au contraire − mais plutôt parce que fondamentalement nous estimons que d’autres solutions sont possibles. De plus, il ne s’agit pas du stade de la prise en considération du postulat, mais de la réponse qui y a été donnée. En outre, les réponses que nous devrons apporter sont assez différentes des éléments évoqués par M. Buffat. Nous sommes d’accord : les procédures doivent être accélérées. Or, nous ne sommes pas du tout convaincus par le moyen. En effet, les problèmes ne se situent pas au niveau de la diminution du délai de recours. Lors d’une procédure de 20 ans, ce ne sont pas 10 ou 20 jours qui vont changer quelque chose. La problématique est liée au traitement administratif et aux recours. Ensuite, de multiples possibilités de recours peuvent amener à des délais extrêmement importants, mais cela ne concerne pas en soi le délai de recours.

Je souhaite aussi que nous restions factuels, plutôt que de parler d’élan politique. Si nous voulons des délais plus courts pour les projets d’utilité publique énergétique, il s’agirait encore de définir lesquels. Or, beaucoup sont de compétence fédérale. Respectivement, ensuite, nous pourrions être confrontés à des recours sur la longueur même du délai du recours ! Cela ralentirait l’ensemble du processus. Je comprends les propos de M. Buffat, sa volonté d’accélération – partagée par tous, me semble-t-il. Or, les solutions, à notre sens, doivent être cherchées ailleurs. Et c’est ce que nous avons voulu lister. Le postulat n’abordait que les délais de procédure, alors que les questions actuelles sont d’un autre ordre. Par rapport à cela, une culture d’entreprise est à discuter.

Quant aux éléments techniques, à la numérisation des processus, mais aussi au travail interne à l’administration, cet aspect doit être repris de manière fondamentale tant au sein de la DGTL que de l’ensemble des services. Or, ce n’est guère évident, car il faut mettre en lumière et en musique une multitude de lois et d’exigences, qui peuvent paraître parfois contradictoires entre l’agriculture, la biodiversité, la mobilité, la protection du patrimoine, le besoin de densification, etc. Ainsi, c’est bien sur ces questions que nous avons des soucis. La situation n’est pas tout à fait comparable aux marchés publics pour lesquels les critères d’adjudication sont extrêmement précis, la procédure extrêmement calée. Il n’y a pas d’études d’impact sur l’environnement ni de problématique de coordination d’intérêts.

Ainsi, fondamentalement, avec la DGTL et nos collaborateurs – d’ailleurs très compétents – l’idée consiste à pouvoir réellement améliorer la pesée d’intérêts entre les services. Avec le nouveau directeur général, nous avons déjà mis en place – c’est nouveau par rapport à ce que j’avais déclaré en commission – une coordination entre les directeurs généraux pour les dossiers importants qui impliquent que les directeurs généraux concernés se rencontrent toutes les six semaines. Nous avons aussi instauré une délégation du Conseil d’Etat pour discuter des éléments politiquement compliqués. Par exemple, pour le Plan d’affectation cantonal de Vernand, nous avons aussi pu mener des discussions d’ordre politique avant de revenir avec le travail administratif. Et puis, évidemment, il faut aussi mentionner les révisions de loi – vous me les demandiez ; je vous les donne. Dans le cadre de la consultation de la LEVEn, nous avons reçu beaucoup de remarques sur les simplifications de processus, notamment pour les subventions. Et puis, il est une fois de plus question de la LATC qui, décidément, suscite beaucoup de défis. Dans le cadre même de celle-ci, la question se pose d’imaginer des raccourcissements de procédures ou respectivement des éléments de planification qu’on pourrait assouplir dans le millefeuille législatif, un travail interne à l’administration, à la DGTL, avec l’ensemble des services, respectivement un travail légal.

Enfin − je ne saurais l’oublier − mentionnons aussi ce que nous pouvons entreprendre sur le plan fédéral pour sensibiliser le Conseil fédéral et nos élus dans le cadre des lois mises en place, de manière à ce que les lois sectorielles « se parlent », permettent des pesées d’intérêts sur le plan cantonal, de façon à ce que nous puissions faire avancer les projets – un souci majeur pour notre pays et pour notre canton. Nous empoignons cette problématique avec considération et un souci quotidien. Mais je crains que la baguette magique n’existe pas.

La discussion est close.

Le rapport du Conseil d’Etat est approuvé avec quelques avis contraires et abstentions.