Péréquation intercommunale: un audit révèle des lacunes de gouvernance et un déficit du cadre de gestion
Communiqué de presse
Cour des comptes
Publié le 09 octobre 2019
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L’audit de la Cour des comptes centré à la base sur les dépenses thématiques de la péréquation intercommunale a révélé un certain nombre de dysfonctionnements. Les données de coûts nets fournies par les communes pour déterminer le retour péréquatif auquel elles ont droit ne sont en effet pas calculées de manière harmonisée entre elles, entraînant une inégalité de traitement. D’autre part des erreurs, ayant engendré le versement de montants indus, ont été relevées. La Cour, qui a étendu son analyse au fonctionnement général de la péréquation a conclu à une gouvernance lacunaire, un déficit du cadre de gestion ainsi qu’un manque de contrôles. Elle formule huit recommandations pour corriger ces défauts d’origine systémique.
Les dépenses thématiques visent à compenser les surcharges structurelles enregistrées par les communes dans les domaines des transports (routes, transports publics et transports scolaires) et de l’entretien forestier. Elles constituent un des éléments de la péréquation intercommunale vaudoise qui, sous sa forme actuelle, est composée principalement de deux parties distinctes : la facture sociale, d’un montant de CHF 773 millions en 2017, et un fonds de péréquation de CHF 658 millions en 2017. Ce dernier, alimenté entièrement par les communes en fonction de leur potentiel fiscal puis redistribué entre elles, est composé de trois volets: la couche population (62% du fonds), la couche solidarité (16%) et les dépenses thématiques qui, avec CHF 142 millions, comptent pour 21% du fonds.
Inchangé depuis sa création en 2006, le volet thématique n’a que peu suscité de débats politiques, ces derniers étant focalisés sur la facture sociale. Mais son volume financier n’en représente pas moins de CHF 1.4 milliard de 2006 à 2017. L’analyse menée par la Cour démontre que les dépenses thématiques apportent une aide salutaire aux communes forestières, dont certaines auraient des difficultés à réaliser l’entretien sans cela, ainsi qu’à celles enregistrant de fortes dépenses en matière de transports. Par contre, l’examen du mécanisme a révélé plusieurs dysfonctionnements. Le formulaire dans lequel les communes reportent les dépenses enregistrées et qui sont utilisées pour le calcul péréquatif est insuffisamment précis et les intitulés de ses rubriques sont sujets à interprétation, laissant le champ libre à de l’optimisation péréquative. De plus, des erreurs parfois conséquentes dans le report de ces données dues à l’absence de contrôle centralisé ont été relevées. Ainsi, des communes ont rajouté des dépenses spécifiquement exclues du périmètre. A situation égale, des communes enregistrent des dépenses plus élevées que d’autres, créant ainsi un biais au niveau du retour péréquatif perçu, certaines communes touchant ainsi trop et d’autres pas assez (le fonds étant limité).
L’analyse du dispositif de gestion et de pilotage a montré que les deux instances responsables de la péréquation intercommunale, soit le Service des communes et du logement (SCL), chargé de la gestion opérationnelle et la Commission paritaire (Copar), comprenant cinq représentants de l’Etat et cinq des communes, chargée du pilotage, sont très insuffisamment dotées en ressources de travail et ne parviennent ainsi pas à assumer les missions de contrôle et de cadrage nécessaires au bon fonctionnement du système. Aucun suivi des effets du modèle n’est réalisé. L’évaluation de la péréquation et de ses effets, pourtant requise par la loi, n’a jamais été menée. La Cour relève que le système prévoit pourtant le prélèvement de CHF 450'000 par année sur le fonds de péréquation pour sa gestion.
Les analyses effectuées dans le cadre de cet audit, centrées au départ sur les dépenses thématiques puis étendues à l’ensemble de la péréquation, ont en outre montré que le système péréquatif actuel total produit des effets volatils et difficilement prévisibles. Le modèle de calcul est en effet très sensible aux changements intervenant dans les données de base et dans les paramètres de calcul. Par ailleurs, la combinaison entre péréquation des ressources et péréquation des besoins intervenant dans les divers volets du modèle complique encore le mécanisme, rendant les résultats peu lisibles.
Si le système insuffisamment géré est de fait difficilement gérable, faute de dispositif d’analyse et de suivi, cette quasi-impossibilité à maîtriser le modèle et ses effets n’a pas été décelée. Les multiples et fréquents changements apportés au modèle depuis sa mise en place en 2006, dans la précipitation et au coup par coup, sans analyse chiffrée suffisante, en témoignent. C’est face à l’insatisfaction grandissante des communes, relayée notamment par de nombreuses interventions parlementaires, que la décision de réformer le système de fond en comble a été prise, onze ans après son introduction, la mise en œuvre d’un nouveau modèle étant agendée pour le 1er janvier 2022.
Si la Cour salue le projet de réformer le modèle péréquatif en profondeur, elle insiste sur le fait qu’il est impératif que ce changement s’accompagne d’une réforme de la gouvernance et du mode de gestion et que les ressources allouées aux instances chargées de la gestion et du pilotage péréquatif soient renforcées, sous peine de perpétuer les dysfonctionnements relevés dans le système actuel. La péréquation doit suivre des objectifs précis et chiffrables, permettant un suivi des effets du modèle. Des évaluations régulières et des contrôles de qualité des données utilisées dans les calculs péréquatifs doivent être réalisés. Il est également nécessaire que l’Etat garde la parité du pouvoir décisionnel afin de répondre à sa mission constitutionnelle en matière de surveillance des communes.
Les travaux relatifs au nouveau modèle n’en étant encore qu’à leurs prémisses et plusieurs années devant encore s’écouler avant sa mise en vigueur, la Cour recommande en outre de prendre des mesures transitoires pour fiabiliser les informations fournies par les communes dans le cadre du système actuel des dépenses thématiques, afin de garantir leur égalité de traitement.
Bureau d'information et de communication de l'Etat de Vaud
